第二讲教育督导体制

第二讲教育督导体制

教育督导体制是教育行政管理体制的重要组成部分，直接制约着教育督导活动的展开。构建合理的、有效的教育督导体制是教育督导工作中的重要任务。本章就教育督导体制问题进行研究。

一、教育督导体制概述

（一）教育督导体制的定义

对教育督导体制，目前罕有人对此进行专门研究，更没有给出明确的定义。这里先从体制说起。对体制，《现代汉语词典》的定义是："国家机关、企业、事业单位等的组织制度。"（《现代汉语词典》，商务印书馆1978年，第1119页。）制度指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规则，还指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；《辞海》的定义是："国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。"（《辞海》，上海辞书出版社1989年版，第254页。）这一定义主要有三个相互联系的方面：一是组织机构设置，二是领导隶属关系，三是管理权限的划分；《简明社会科学词典》的定义是："关于国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称。如国家体制，通常指广义的国家制度，包括有关国家和政体等的制度；国家行政管理体制，指中央和地方国家行政管理体系和工作制度。"（《简明社会科学词典》，上海辞书出版社1984年，504页。）这一定义和《辞海》的定义基本上是一样的。比较来看，第一种定义把体制作为制度来理解是不全面的，体制包括制度，但不仅仅是制度。第二种定义把体制看作是组织机构设置、领导隶属关系和管理责权划分的系统，是符合体制的实际的。

在这些定义的基础上，我们把教育督导体制理解为教育督导的组织结构、领导隶属关系和管理权限划分的有机统一体。教育督导组织结构主要包括教育督导的组织机构及其职能。教育督导组织是教育督导权力和教育督导职能的物质载体，是教育督导体制的基础；教育督导的领导隶属关系，一是教育督导区划的纵向层次各级权限的划分及其与相应政府部门和教育行政部门的关系，二是教育督导区划的横向层次与各行政部门和教育行政部门的关系。教育督导领导隶属关系的确定保证了教育督导的范围的确定性；教育督导的管理权限明确了教育督导组织及其成员所具有何种权力和责任，这是开展教育督导工作的基本手段，也是教育督导体制的核心。这三个方面紧密地联系在一起，构成一个完整的系统。

（二）教育督导体制的特性

教育督导体制的主要特性表现为以下三个方面：第一，法制规定性。教育督导体制的法制性是其显著的特性之一。依法治教是现代国家的教育发展和教育管理的基本特点。各国建立教育督导体制就是适应教育法治进程的需要。所以，教育督导体制的确立是法律化的教育行政体系所规定的。教育督导组织结构、领导隶属关系、权限的划分、教育督导地位与功能、教育督导的方式和方法是由教育法律和法规所规定。也就是说，教育督导体制是依法建立和改进的。第二，相对独立性。教育督导体制是教育管理体制的一部分。但并不是完全从属于教育行政体制的，在一定意义上与教育行政体制是并行的。教育管理体制和教育行政体制是不同的。教育管理体制包括教育立法体制、教育行政体制和教育督导体制。教育督导体制的建立的目的是监督和指导教育部门，如学校和教育行政部门按照教育规律和教育法律发展教育。虽然教育督导不具有直接的行政权力和法律监督权力，但它是运用其法定督导权力和专业的权威对教育工作实施监督和指导的。所以，在教育管理过程中，教育督导发挥着特有的作用，教育督导体制就有其特有的独立性。第三，专业指导性。教育督导体制另一特性是其指导性。教育督导体制是教育管理体制的组成部分，但它有别于一般的教育行政体制，其开展工作主要不是靠其行政权力，而主要是靠其体制的专业权威。与其说教育督导组织是权力组织，还不与说它是专家系统。这就规定了教育督导体制的专业性。

（三）教育督导体制与教育管理体制

教育督导体制是教育管理体制的一部分。教育管理体制包括教育决策体制、教育执行体制和教育监控体制，是这三个方面的整合系统。从宏观来看，教育决策主要是由立法部门进行的，部分是由教育行政部门进行的；教育执行主要是教育行政部门和学校等办学部门进行的，学校是教育决策的主要执行部门；教育监控可以通过多种形式进行，有立法监控、司法监控、行政监控、社会监控、督导监控。立法监控是由立法部门进行的，如在我国主要由人民代表大会进行；司法监控由司法机关进行，如法院等部门进行；行政监控主要是由政府部门或教育行政部门进行；社会监控形式多样，如各党派、社会团体、新闻媒体、个人等等。另外就是教育督导监控，教育督导监控是对教育进行监控的一种形式，为世界各国所采用。这样来看，教育督导体制属于教育管理体制中的教育监控体制部分，也是教育监控体制的重要的一部分。就整个教育管理体制来说，仅仅有教育决策体制，没有相应的教育决策的执行体制是不行的，有决策，有执行，但没有对决策及其执行的监督和控制也是不行的。所以，我们说，教育督导体制是教育管理体制中不可缺少的组成部分。完整的教育管理体制必然要有教育督导体制。教育是以人为对象、以发展人为目的的活动。人的复杂性决定了教育活动的复杂性和模糊性。通常情况下，教育上的问题较经济问题显得不那么紧迫，但实际上教育问题最需要人们深刻地关注它、研究它，任何宏观或微观的决策和对决策的执行都需要是科学化的和深思熟虑的，需要对这些决策和决策的执行情况进行科学分析和科学地指导。如教育规划及其执行问题、教育投资决策与教育投资效益问题、办学规模和办学质量问题等等都需要科学地决策和科学地执行这些决策，并对这些决策的科学性和执行的科学性进行监督和指导。这些正是教育督导体制固有的职能。如果没有教育督导体制或教育督导体制不健全，教育决策及其执行缺乏必要的监督和指导，就难免给教育带来困难和损失。

（四）教育督导体制与教育行政体制

教育行政体制和教育督导体制一样属于教育管理体制，同时也是行政体制的一部分，是指教育行政系统的组织结构、行政权力结构和管理以及运行方式的有机统一体。教育行政是以权力结构为核心的，主要有两种含义：一是泛指各种教育管理工作。如国家教育管理工作、社会教育管理工作、学校工作等等。国家教育管理工作是国家的教育行政工作，是国家权力的一部分；二是专指国家教育机关的组织管理活动。这种活动须以国家的宪法和法律为依据。我们是在第二种意义上来讨论教育行政这一概念的，教育行政就是指国家教育行政机关依法进行的直接的、经常的国家管理活动。首先教育行政是一种国家职能，是一种对教育的组织、领导、管理和协调活动，是以国家强制力为后盾的。教育行政是享有国家行政权力的教育行政组织依法进行的活动。在很多情况下教育行政是在非强制下进行其工作的，但其工作的实质则具有强制性。也就是说教育行政对象必须服从行政机关的行为，并承受该行为产生的后果，即便是当事人或机构对某些教育行政行为持有异议，在该教育行政机关或其教育行政措施未变更之前，还必须遵守或执行。其次，教育行政是一种直接的、经常的国家职能活动，它与其他国家的职能活动是不同的，它在方式上是直接性的，在时间上是连续性的。它是代表国家直接维持教育活动的正常进行，维护公民的教育的合法权益的实现，是国家权力机关（如我国的人民代表大会）在教育方面的执行机关。司法机关也有维护教育秩序和促进教育发展并维护公民的教育权益的职能，但它是以各种关系主体间的争议为前提的。教育行政是一种连续性的活动，即它不能中断，一旦中断，教育管理的各环节就会出现功能性障碍，教育秩序就会紊乱或遭到破坏。第三，现代教育行政是依法进行的，一切教育行政都必须在法律的范围内进行，不能违反法律。即便是属于教育行政机关自由裁决的事项，也不能与法律相背离。所以，没有健全的教育行政体制，国家教育事业发展的效率和质量是难以得到保证的。

教育督导体制与教育行政体制有密切的关系。从实质上看，教育督导体制的建立是弥补教育行政体制的不足。如上所述，教育行政体制是以国家权力为核心的，是以强制力作为其工作的基础，但教育同任何其他社会实践活动有本质的不同，它是以人为对象的活动，是一种兼具消费性与生产性的活动，特别是在现代社会，教育涉及到每一个人的生活。从所涉及的范围来说，教育具有广泛性；从教育对象的特点来看，教育具有复杂性、细微性、发展性；从投资的回收时间来看，教育具有长期性。可以说教育是一种复杂性、细微性、长期性、发展性和广泛性的事业。这一方面需要教育行政体制运用其直接的行政权力有效地推动教育事业的有效发展，解决教育上的一些"刚性"问题；另一方面需要建立一种体制运用其非直接的权力解决教育上的许多"弹性"问题和教育行政体制所不能有效解决的问题，这种体制就是教育督导体制。世界上大多数国家都建立了教育督导体制来辅助教育行政体制解决教育发展中存在的问题。可以说，现代教育督导体制已成为教育行政体制不可缺少的辅助机构。教育督导体制和教育行政体制是国家教育管理体制的一体两翼，彼此是不可或缺的。从形式上看，教育督导机构大多设在教育行政机构内，许多教育行政官员也是教育督导的负责人，个别的国家（如德国）教育行政与教育督导合二为一。虽然如此，教育督导体制与教育行政体制是从不同的方面发挥其国家教育管理职能的。从运作方式来看，教育督导体制职能的发挥也需要教育行政体制的支持。教育督导组织及其成员把督导中所获得的信息和总结出的教育经验与教训向教育行政部门反馈、建议，促使教育行政部门运用行政手段解决教育中存在的问题。尽管教育督导体制与教育行政体制关系密切，但教育督导体制与教育行政体制是相辅相存的两种不同体制。教育行政体制具有直接的、连续的、强制的行政权力结构，而教育督导体制具有间接的、非强制的专业性权威结构。

（五）教育督导体制的类型

教育督导体制类型可以根据国家的行政体制性质区分为中央集权制、地方分权制和混合制。由于教育行政体制和教育督导体制在性质上的不同，按教育行政体制类型来区分教育督导体制类型是不合适的。我们这里是根据教育督导体制所具有的权力的性质把教育督导体制区分为监督型、视导型和混合型三种类型，这样可能更合理些。在教育督导实践中到底使用哪种体制，主要取决于一国的国情或历史文化背景。从教育督导体制与教育行政体制的区别和联系、教育督导体制在教育管理体制中的地位来看，教育督导体制更具有指导性。

1、监督型

这种类型的教育督导体制是以管理为核心的，其目的主要是监督国家的教育法规得以执行。尽管教育督导也具有其他的视导等功能，但主要功能是监督下级教育部门执行有关教育法规，提高教育质量和办学的社会效益，促进教育事业的发展。我国古代的教育督导体制就是典型的监督型体制，运用行政权力督察下级教育部门的教育工作是否按照统治者的指示办事。日本战前的教育督导体制也是典型的监督型体制，监督下级教育部门和学校按照天皇的敕令开展教育工作。我国现行的教育督导体制实际上也是以监督为主的。《教育督导暂行规定》第一章第一条说："为建立教育督导制度，加强对教育工作的行政监督，制定本规定。"教育督导体制的确立主要是"加强对教育工作的行政监督"。我国教育中存在着许多与教育法规不一致的地方，如《中华人民共和国义务教育法》颁布后，学校实行地方负责、分级管理，有些地方政府没有把教育摆在战略地位，教育投资得不到保证，办学条件不能得到改善，不能满足适龄儿童入学的需要，随便增减课程内容，等等。这些需要教育督导人员根据实际情况进行检查纠正。

2、视导型

视导型教育督导体制是以专业权威为核心、以指导教育行政部门和学校按照教育规律和教育法规开展教育活动并促进其提高教育质量和教育效益为目的。美国是这种类型教育督导体制的典型代表，日本在战后也属于这种体制。这种体制没有直接的行政权力，主要是靠其在教育视导过程中的科学性、民主性、公平性和效益性发挥其作用的。视导人员与学校校长、教师和学生一道开展工作，帮助校长解决学校管理问题，帮助教师解决课程、教学和教法问题，帮助学生解决学习、心理和道德问题。这种体制的组织机构也是很灵活的，美国没有统一的、自成体系的独立的教育督导机构，联邦教育部对本部所资助的一些项目进行一些检查和视导，大量的教育视导主要由地方教育行政部门负责进行。其他的一些教育团体也开展一些教育视导活动，如美国教育视导与课程发展协会是著名的教育视导学术组织，出版教育视导刊物、召集年会，加强了各州视导人员的联系，推动了教育视导的实践和理论工作。美国的另一学术组织是全国学校评估研究会，出版学校教育标准和视导指南，供各地各种视导机构参考。美国还有一些地区性的非政府机构参与教育视导活动。

3、混合型

这种体制具有监督和指导双重性质，在教育督导过程中既重视对教育活动的检查、督促，又注意对有关部门或人员的帮助和指导，既要运用教育行政权力的影响力，又要运用非行政权力的影响力。大多数国家的教育督导体制属于这种类型。如英国的教育督导体制现在很重. 视对教育工作的指导，但并没有忽视其监督和检查功能。我国的教育督导体制也属于这种混合型体制，以监督为手段，以指导为目的。由于我国的国情所限，目前更重视行政监督。

二、教育督导组织

（一）教育督导组织的概念

教育督导组织是为了完成教育督导职能所建立的有效协作系统。对这一定义可作这些理解：第一，任何组织都有其目的或使命，比如建立公司的目的是为了创造利润，建立公安组织是维护社会安全。教育督导组织也是为了特定的目的和使命而建立的，其目的或使命就是有效地完成教育督导的监督、评价、指导、协调、反馈等职能。其次，教育督导组织是教育督导人员所构成的专家系统。无论是简单的，还是复杂的，是行政的，还是非行政的，是官方的，还是民间的，只要是社会组织，都是由人所组成的系统。人是组织的主体。教育督导组织也是由人所组成的，但同一般的行政组织不同的是，它主要是由各方面的专家所组成的，如教育管理专家、学科教学专家、一般的教育专家。因为教育督导体制是非权力性的，其发挥作用是靠组织的专业性，这就需要各方面的专家共同组成教育督导组织。第三，教育督导同任何组织一样规定了组织成员在该组织中的正式关系，也就是说，教育督导组织也是教育督导职务结构系统：如我国的教育督导组织中设有督学主任、督学副主任、督学、一般的督导人员、其他工作人员。这就规定了各成员之间的关系、各成员的职责范围。第四，教育督导组织是一个开放的社会系统，必须不断地同外界环境进行物质、能量、信息的交换，以维持系统的稳定和发展。教育督导组织要同教育行政组织发生关系，需要教育行政组织的支持和帮助，并为教育行政组织提供支持和帮助，同时要同被督导部门发生各种直接和间接的联系，还要同社会其他部门发生联系，如有关的社会团体。第四，教育督导组织是一个协作系统。一方面需要教育督导组织内成员之间的协作，另一方面需要与被督导部门之间的协作，还要同教育体制内的其他系统进行协作。

教育督导组织是由一系列的要素组成的系统。我们可把这些组织要素区分为有形的要素和无形的要素。教育督导组织有形要素包括：（1）实现教育督导预期目标所要做的督导工作。教育督导组织要达到目标，需要一系列的、有机联系的工作环节才能实现；（2）确定实施教育督导工作的人员。要根据教育督导组织机构中每个成员的知识与能力、品德与行为、资格与经验，分配合适的工作，安排在一定的岗位上；（3）确立教育督导人员的权力和责任制度。这是教育督导组织中每个成员要进行有效工作所必需的条件，对每个成员的心理需要也有很大的影响。对这些权力和责任，国家的有关法律进行限定；（4）提供必要的物质条件。包括教育督导人员为完成任务所必需的工作场所、工作条件，及时地提供这些条件是教育督导人员完成任务的必不可少的物质保证，如较高的工资待遇，先进的信息处理手段，等等；（5）信息沟通的渠道，包括教育组织内部及其与环境信息流通的渠道。教育督导工作的一项重要内容就是及时向有关部门进行信息沟通，畅通的信息渠道是信息得到及时和准确沟通的保证。

教育督导组织的无形要素包括：（1）共同的目标。这是教育督导组织的无形要素中最基本的要素。教育督导组织中的每个子系统及其成员都是为实现整体目标而结合起来的。没有共同的、明确的教育督导组织目标，教育督导组织就难建立起来；（2）教育督导人员的积极性和主动性。只有充分发挥教育督导组织中每个成员和子系统的积极性和主动性，才能实现教育督导组织机构的共同目标。教育督导工作和其他的组织工作有所不同，它需要组织成员经常到中小学校调查研究，需要深入到课堂听课并指导教师的教学和学生的学习，需要帮助校长解决管理工作存在的问题，所以，教育督导工作是细致的、深入的、经常的，这就需要督导人员在工作中要积极主动；（3）民主的工作方式。教育督导组织不具有直接的行政权力，是运用其专业知识和技能开展工作的，这就需要教育督导人员具有民主的工作作风和民主的工作方式，只有这样才能实现教育督导组织的目标；（4）通力协作的精神。教育督导组织内各个部分和各个人员既要有明确的分工，又要加强协作，同心同德，相互调整，形成有序的协作系统。教育督导组织就是由上述有形和无形的要素的整合的系统。

（二）教育督导组织的功能

教育督导组织的功能是教育督导组织所具有的功效和实现功效的相应能力的总称。其主要功能可归纳为：

1、目标功能

教育督导组织具有实现教育督导组织目标和同时满足教育督导成员的目标需求的功能。作为一个目标系统的教育督导组织能够使各级教育督导人员认识到自己所进行的工作对实现本组织目标的重要作用，从而鼓励和促进每个成员都能按时、按质、按量地完成自己的任务。教育督导组织要充分重视在满足组织目标的同时，还要满足成员的物质需要和精神需要，因为教育督导工作是由教育督导人员进行的，如果仅仅考虑实现教育督导组织的目标，而不考虑组织成员的目标，势必降低成员的积极性，这就会影响教育督导工作的质量和效益。只重视组织目标的实现，而不重视组织内成员的目标的实现，这是我国组织管理中存在的一个普遍性问题。这实际上就是社会本位与个人本位在组织管理中的反映。在市场经济条件下，我们需要把集体的利益和个人的利益整合起来考虑。

2、协调功能

教育督导组织是一个协作系统。不仅组织内部需要协调，还要协调本组织与它组织的关系。教育督导组织一方面要使各级成员清楚自己在组织中所处的地位、职责、权力和义务，从而了解自己在组织中的隶属关系和等级关系，以维护组织系统的稳定和发展，并通过任务结构和权力结构，以协调和统一全体成员的行动。对各级教育督导组织来说，一方面要靠法律规定的责任和权力实现组织成员的协调，实现教育督导组织与其组织的协调，另一方面靠教育督导组织自我调节。

3、沟通功能

教育督导组织通过与政府部门、教育行政部门、学校和社会有关部门之间的信息沟通，促进各组织的相互了解和相互调整。这是教育督导组织对教育内部和外界发生影响力的重要表现，也是实现教育督导组织目标的重要条件。教育督导组织的影响力与本组织的沟通作用、信息沟通渠道的畅通程度紧密相联。为提高教育督导组织的沟通能力就必须健全教育督导组织的信息沟通渠道，包括信息沟通制度建设和信息沟通技术建设。信息沟通技术主要是指运用计算机、网络和多媒体技术。这些现代化信息技术会大大提高教育督导组织的沟通能力。

4、聚合功能

教育督导组织的聚合功能来自于本组织内部各部分的有机关联和相互制约使本组织具有凝聚力。教育督导组织的凝聚力的大小同本组织对成员的期望满足的程度直接相关。要想增强教育督导组织的聚合功能，一方面靠本组织的确定的目标、规定的任务，建立和执行一定的规章制度，制定奖励与惩罚等措施，另一方面，各级教育督导人员要善于处理好人际关系，提倡上下级之间、组织成员之间的相互尊重、信任、支持和谅解。

一个良好的、有效运行的教育督导组织应充分发挥上述四个方面的功能，作为实现本组织目标的保证。

（三）教育督导组织设置原则

教育督导组织设置同其它组织一样需要遵循一些原则，这些原则可从静态和动态两个方面来考察。

1、教育督导组织设计的静态原则

（1）层级原则。为了完成教育督导任务，教育管理部门一般遵循层级原则来建立教育督导组织。在一般意义上，层级原则指按照从最高权力阶层到最低阶层的链条式来安排组织的等级秩序。著名管理学家韦伯和法约尔都曾强调这一原则的重要性。韦伯曾特别指出，要根据各机构所担负的专门职责和权力来安排等级制度，且这些职责和权力都要汇编成为书面的职务说明书。但在很多情况下，职务说明书并不是制订得很详细。对教育督导组织来说，除了法规所规定的职权责以外，很少对成员的职务作详细的说明。这是因为教育督导组织的成员主要是专业人员，他们主要是在自己所属的专业领域内进行工作。但教育督导组织本身是需要管理的，也需要有效地开展工作，所以在教育督导组织的建设过程中也需要实行层级原则，把组织内各成员分成一定的等级，如督学主任、督学和一般的督导人员。实行这一原则，主要是要求组织成员必须明确：一是自己的岗位、任务、职责和权限；二是自己在组织中所处的位置，对谁负责；三是自己的工作程序以及如何开展教育督导工作。

（2）目标一致性原则。目标一致性原则指运用教育总目标和教育督导总目标以及各单项教育督导目标把教育督导组织成员整合起来，各目标的精神实质是一致的，是相互协调和相互联系的。教育督导组织所要完成的任务具有多样性，把各组织成员联系起来的纽带就是教育目标和教育督导目标。教育督导目标是为实现教育目标而制定的，从总的目标来看主要是促进教育部门提高教育质量和教育效益，在此目标下根据具体的教育督导工作确定各种分目标，如政府督导目标、教育行政部门督导目标、学校综合督导目标以及各项工作督导目标。教育督导组织成员因所承担的督导工作的不同，其教育督导目标也不同，但由于各种目标是相互联系和相互协调的，这就把教育督导工作整合在一起，并把各教育督导人员联系在一起。这就要求教育督导领导者首先要把教育目的转化为教育督导组织的目标，并达成两者的一致。教育督导的目标从根本上讲就是帮助教育工作者解决教育过程中所存在的管理、教育和教学问题，以促进教育目的的实现。其次，教育督导领导者要把教育督导的一般目标转化为教育督导的具体目标，使各教育督导人员能够根据教育督导目标开展教育督导工作。第三，保持教育督导组织内外、横向和纵向目标的一致性，使教育督导组织各部门和各成员得到优化配合。

（3）任务归一原则。该原则指同类性质的活动或任务应归到同一组织机构或组织成员负责，以避免和克服多头领导和无人领导的现象。首先，教育督导组织要完成一系列复杂的任务，为提高教育督导的效率和充分发挥教育督导成员的作用，就需要把教育督导工作和任务按照其性质分类归由不同的教育督导部门或教育督导人员负责进行。其次，应正确处理分工和合作的关系。因为组织机构是人们为达到共同目标而使机构内全体成员协作的一种形式，它既应规定各成员间、各组织机构间各自的职务分工，又应明确他们之间的相互关系和各自的责任，既要分工，又要合作。第三，正确处理较难归一的教育督导活动和任务。事实上，教育督导工作中存在着很多综合性很强的任务，很难由一个人或一个机构完成，这时便需要教育督导人员和其他部门的协调、调整与合作。

（4）管理跨度原则。管理跨度指一个领导者直接指挥下级的人数。古典管理学派的原则之一就是确定最佳的控制跨度，或确定应向某一上级汇报的下属人员的适当数量。这一原则对教育督导组织的建设来说也是需要遵循的。管理跨度与管理层次是有关系的，二者成反比的关系。管理层次指组织中职位等级的数目。管理跨度大，管理层次就少；反之，管理跨度小，管理层次就多。为了有效地指导下级，当然管理跨度越小越好。但管理跨度过小，层次增加，又不利于提高管理效率。所以，什么样的管理跨度才是最合理的管理跨度，至今没有定论。关于管理跨度的概念最早可以在圣经故事《出埃及记》中找到。带领以色列人走出埃及的摩西，一天到晚忙于同他的人民商讨问题，而这些人不得不等待很长时间。于是他的岳父建议他在每十人、百人、千人中指令一名长老，他自己则可以处理真正重要的问题。英国将军汉密尔顿爵士依据军事组织的历史得出结论，认为跨度应在三至六人之间。他指出，三人将使一名军官相当忙碌，而六人也许要一天工作十小时。"我们越是接近整个组织的最高司令，就越是应当按三人一组进行工作；我们越是接近整个组织的基层（战列步兵），就越是应当按六人一组进行工作。"（转引自亨利?艾伯斯著：《现代管理原理》，商务印书馆1980，第65页。）法约尔创立的组织成长理论认为，当增加的工人被充实到组织的某一特定的层次时，组织就朝着水平方向发展；当为了管理那些增加的工作而产生新的层次时，组织的发展朝垂直方向。15个工人受控于一个工长，另一个层次上的比率是4个工长或管理人员对一个上级。组织是按简单的等比级数发展的。这个等比的数项是15人，其公比是4人。这种方法使管理部门可以将组织的层次保持在最少的限度内。政府和工业组织的实际宽度表明，不存在任何一种最好的、通用的方案。美国管理协会对一百四十一家管理良好的公司进行调查表明，总经理的直接下属人数在一至二十四人之间，大公司的中层人数在八、九人之间，中等规模的公司在六、七人之间。一般说来，高层管理的跨度要小些，而低层管理的跨度可以大些。孔次等认为，一个管理人员到底能够有效地管理多少下属，除去其理解力强，善于与人相处，博得人们忠诚和尊敬等这些个人品质外，最重要的决定因素是管理人员减少上级花在下级身上的时间的能力。在管理过程中要考虑下表中的因素。

影响窄跨度的有关因素

影响宽跨度的有关因素

1、很少或没有培训

2、不适当或不明确的授权

3、没有重复性的工作计划不明确

4、无法考核的目标和标准

5、内外部环境的急骤变化

6、沟通技术不适当

7、上下级无实效的联系

8、无实效的会议

9、中低层存在较多的技术问题

10、管理人员能力不强，未经培训

11、下级不愿承担责任和风险

12、不成熟的下属

1、下属充分的培训

2、明确的授权和明确的任务

3、重复性工作计划明确

4、使用可以考核的目标和标准

5、内外部环境的缓慢变化

6、有恰当的沟通技术

7、上下级的有效联系

8、有效的会议

9、在较高层次存在一定数量的专业问题

10、管理人员能力强，受过培训

11、下属愿意承担责任和风险

12、成熟老练的下属

教育督导组织建设也要考虑本组织的跨度问题，什么样的管理跨度是最合理的，这里也没有定论。但考虑到教育督导工作的专业性质，管理跨度比一般的组织跨度要适当的宽一些。教育督导组织必须具有许多影响组织宽跨度的因素，如教育督导人员都是经过培训的并具有专业知识和技能，也有明确的授权和明确的任务，工作有重复性且计划明确，也具有可以考核的目标和标准，有恰当的沟通技术等等。
（5）职、权、才相适应原则。这项原则指教育督导组织机构中的成员所担任的职务、所具有的权力与本人的才能三者必须一致，既不允许有职无权、有权无职的现象，也不允许有职、有权而无能的现象。任何一级教育督导人员要由具有相应的素质和能力的人来担任职务、行使权力。在贯彻这一原则时，应特别注意认真分析、明确规定督导组织中每个成员的岗位职责和完成职责所应有的权力和专业能力。教育督导组织和其它组织有相同的地方，也有不同的地方，教育督导组织最显著的特点是它的专业性，在教育督导组织内部应分设不同专业部门，如教育管理督导、德育工作督导、体育卫生工作督导，教学工作督导。这就需要把具有特定专业能力的人安排到特定督导工作岗位上，赋予其督导方面的责任和权力。
（6）专业化原则。教育督导组织建设的重要原则是专业化，也就是把教育督导组织作为专业组织建设，在人员选拔和任命上，在组织内部部门分化方面，都要坚持按专业进行。教育督导组织从总体上看其专业性就是监督、评价与指导。这就需要教育督导人员熟悉督导对象的活动规律和原则，掌握教育评价的理论与技术，掌握指导的知识与方法，同时教育督导对象的工作分化为不同的专业，需要教育督导工作也相应分化为不同的专业。对教育行政和学校管理督导就需要这方面的专家进行，对教学工作进行督导就需要教学方面的专家进行，对外语教学进行督导，就需要外语教学方面的专家进行，如此等等。所以，教育督导工作是专业性很强的工作，教育督导组织也应是专业化的组织机构，只有按专业建立起的教育督导组织才能有效地开展教育督导工作。如果让那些滥竽充数的人来做督导工作，就会给教育工作带来破坏。
（7）信息沟通原则。教育督导的重要职能就是要沟通信息，这就要求教育督导组织机构及其成员上下左右的信息交流应有明确的线路和沟通的渠道。国外心理学工作者曾提出过多种各有优缺点的信息沟通模式。教育督导组织机构应依据本组织的性质、任务和成员的数量、质量选择合适的、多元的信息沟通方式。选择的要求是信息渠道畅通，沟通面广，传播速度快，准确，全面。除此之外，在教育督导组织中，还可以充分发挥非正式信息沟通渠道的作用。
（8）非常例原则。教育督导工作是复杂的、多变的，教育督导组织成员会经常遇到与原职责和权力没有规定的非常事件，这就需要越级请示和越级指挥。这就是说，经常性的工作按职级层次常规处理以提高效率，但遇到从未出现过的教育督导难题时，则应交高一级教育督导人员研究处理。这里涉及到程序性管理和非程序性管理的区别。程序性管理指处理重复性、经常性的事件，能按规定的程序处理；非程序性管理指，对出现的一次性或非定型的新问题所作的特殊处理。这样，才能保证教育督导组织的既有高效率，又能应付突发性事件。
（9）有效性原则。教育督导工作是一项有弹性的工作，这就要求教育督导组织内通过建立合理的组织结构，使用有效的管理手段，寻求最佳方式实现组织机构的目标。一般认为高效能的组织应具备以下四个条件：一是具有可靠而有效的信息输入、输出系统；二是具有民主的、灵活的、富有创造性的管理；三是具有受到组织全体成员一致支持的明确的组织目标；四是具有相互信任、相互支持的良好的人际关系。只有具备上述四个条件的教育组织，才能充分调动组织成员的积极性，才能在目标的导向下克服矛盾、协调一致，才能使教育管理既有高效率，又能适应环境变化。教育督导组织也要具备这四个条件，这样才能提高教育督导组织的效率。
（10）独立性原则。教育督导组织设计的一条重要原则就是其独立性原则。这条原则指把教育督导组织建设成为具有相对独立于教育行政组织的机构。这是教育督导的性质所决定的。教育督导组织是代表国家根据教育发展的规律和有关的教育法规来督导各教育部门的教育工作，具有合法性和科学性。合法性指教育督导组织是依法建立的，具有独立的职能和工作范围；科学性指教育督导组织是按照教育的规律开展其活动的，以规律为根本，以事实为根据，以科学为标准。所以，教育督导组织应相对独立于教育行政部门，这样才能比较客观地对教育行政部门管理工作和学校的教育工作进行监督、评价和指导。如果教育督导组织完全从属于教育行政部门，就不可能客观地进行教育督导工作。
以上只列举了十种教育督导组织的建设原则，其他的原则这里就不再一一列举和论述了。
2、教育督导组织建设的动态原则
在一个稳定的教育环境中，教育督导组织建设用静态原则就够了。但现代社会一直处于发展变化中，特别是经济和技术发展特别迅速，教育也一直处于处于变革中：教育规模不断扩大，教育内容不断增加，教育组织日益庞大，教育水平不断提高，教育已成为每个国家的主要事业之一，也成为每个人的经常性的生活内容。这样，教育督导任务是变化的，其工作方式是灵活的，教育督导组织也应具有弹性，以适应教育发展的需要。这里我们提出这些组织建设原则。
（1）专业与职权相结合的原则。我们已经指出，各国的教育督导工作以专业为主，但为有效地开展工作，也需要一定的职权作保证。这一原则要求在建设教育督导组织时要把专业与职权很好地统一起来。在组织结构中存在两类管理人员，一类是直线管理人员，他们直接负责完成组织的目标，拥有对下级实行指挥和命令的权力，并对所管辖的工作负全部责任。另一类是非直线人员，他们只对下级进行业务指导，提出建议、忠告。严格说来，教育督导组织属于这种参谋机构。但如果仅仅是指导、建议和忠告，下级可以听，也可以不听，这势必影响教育督导的效果。为提高教育督导组织的效率，实际上教育督导组织在运作的时候都拥有一定的强制性权力。教育督导组织中的专业与职权相结合主要表现为督导的法规性，也就是说教育督导对各教育部门的督导是法律所规定的，任何教育部门必须接受教育督导成员的监督、评价与指导。还表现为教育督导的行政性，教育督导组织本身不具有行政权力，但它可以把教育督导的结果向有关的行政部门进行汇报，通过行政部门对被督导单位产生影响。这就是说，教育督导组织具有间接的行政权力。在教育督导组织的建设中，要考虑到赋予教育组织的专业权威的同时要赋予其法律地位和间接的行政权威。
（2）分权与集权相统一的原则。教育督导工作需要集权管理，也需要分权管理。这就需要在组织设计的时候就要考虑到教育督导工作的这一特性。在管理中到底采用集权还是采用分权，是集中好还是分散好，也不能一概而论。需要考虑组织的性质。军、警察、消防队组织就需要使用集权，而教育等组织就需要运用分权。一般说来集权会产生高效率，而分权则易造成工作的浪费现象，但分权可以调动下属的积极性。教育督导组织属于专业性的教育组织，平时大量的工作是经常性的、分散的，这就需要教育督导组织以分权或分散为主。每一个督导人员根据督导对象的需要自己决定何时督导、如何督导。另一方面，综合督导或正规的专门督导则需要把有关专业的督导人员集中起来进行，这就需要集权管理。所以，教育督导组织设计要考虑到教育督导工作的特性，把分权和集权结合起来。
（3）弹性结构原则。传统的组织理论都重视组织结构的明确、稳定和角色的可替换性。而现代的组织理论认为组织应具有弹性，这样才能适应环境的变化，提高其效率。组织的弹性结构指组织部门结构、人员的职责和职位是可以根据环境的变化而变动的。弹性结构主要注意两个方面：一是使组织的部门结构具有弹性，能够根据环境的变化和社会发展的需要革新现有的部门，增加或减少本组织的部门，使组织的各部门具有生机和活力。这在我国是需要特别注意的问题：随着社会的转型，一些组织失去了其存在的价值，这些组织就要取缔；一些组织的部门的职能需要转换或增加新的部门，这些是常有的事。二是使职位具有弹性。首先，按任务和目标需要设立岗位，不是因人设岗，随着任务和目标的改变，还要调整岗位或改变职责。其次，干部要定期更换。使各岗位上的干部要有任期的年限，要定期考查其工作的绩效，根据绩效决定其是否继续任职、晋升或免职。不能再搞岗位终身制。教育督导组织设计更需要坚持弹性结构原则，这是因为教育督导工作本身是有弹性的，所以，教育督导组织结构应具有弹性，可以根据督导工作的需要在教育督导组织内设一些临时部门，如学校综合督导领导小组、政府教育督导领导小组等等。教育督导职位也要具有弹性，定期考查或更换督学主任、督学，晋升一些人员的职称或职务，聘任一些兼职督学人员。总的来说，教育督导组织应具有弹性。
（四）教育督导组织类型与结构
1、教育督导组织的基本类型
通过对国内外的一些教育督导组织的考察，可以把教育督导组织分为二种类型。
（1）专门型。教育督导工作在整个教育管理中是相对独立的一个环节，可以设置专门的机构来独立完成教育督导的职能。目前世界上许多国家都设了专门的教育督导机构，英国是较早专设教育督导机构的国家，法国也设有专门教育督导机构。专设的教育督导机构可以使教育督导工作专业化，把各方面的优秀专家组织起来，专门独立开展教育督导工作，监督、评价和指导教育工作，有利于教育督导工作的开展和提高教育督导工作的效率的提高。专设的教育督导机构还可以分出两种类型，一是完全独立型，二是相对独立型。
完全独立型指独立于教育行政部门，不受教育行政部门的干预，代表国家或政府对教育各部门进行督导。如日本战前的教育督导组织就属于这种类型，按天皇的教育敕令对教育行政部门和学校教育部门进行督导。我国现在有些地方的教育督导组织也属于这种类型，是根据省人民代表大会或省政府的命令成立的代表地方权力机构或地方政府进行教育督导工作。这样的教育督导机构实际上与教育行政部门是平行的，其优点是行政权力大，有独立性，能够客观地进行教育督导工作。但这与教育督导的性质是有冲突的。教育督导主要重视的其非权力的指导功能，如果过分重视教育督导的权力性质，就会使教育督导成为教育监督，教育督导人员就成为教育警察了。在教育民主化的现代社会，强化教育督导的权力性对教育会产生消极影响。从另一方面看，如果这种独立的教育督导组织有一定的行政权力，而更多地是具有专业的权威，这样就会有利于教育督导工作有效地和科学地开展。
相对独立型指教育督导组织设在教育行政部门内，受教育行政部门首长的领导。目前大多数国家的教育督导组织基本上采取这种模式。教育督导组织既有独立性，又与教育行政部门联系密切。现代的英、美、法、日教育督导组织都属于这种类型，实践证明，这种组织模式是有效的。我国大多数省、市也采用了这种模式，也有其特点。
（2）合并型。这种类型指把教育督导的职能分散于教育行政各部门，教育督导的职能由教育行政部门完成，如对基础教育的督导就由基础教育行政部门进行，对职业教育的督导就由职业教育行政部门进行，不单独设专门的教育督导机构。如德国的教育督导就是这种类型。德国没有独立的、专门的教育督导机构，但有教育督导工作，教育行政官员也是教育督导人员，校长也同时是教育督导人员。由他们进行教育督导工作。这种模式有利有弊。从利的方面看，有利于保证教育管理过程的完整性：把决策与监督一体化，提高了管理效率，避免一些矛盾和冲突。但其缺点是很明显的：一是把行政与督导混合在一起，实际上督导工作有名无实，督导工作是专业工作，是行政工作所不能代替的；二是自己监督、评价自己，很难做到客观公正。
2、教育督导组织的结构
这里结合三种组织结构的基本类型来分析教育督导组织结构。
（1）直线—职能结构。直线—职能结构是按照一定的职能专业分工，各级建立职能机构担负有关方面的专业方面的管理工作，各级领导都有职能机构作为助手，从而发挥了职能机构的专业的管理作用。整个系统中管理人员分为两类，一类是直线人员，有直接的管理权力；另一类是职能人员，职能人员只起指导协调作用。其优点是分工细致，职责明确，具有稳定性，效率高。其缺点是各部门缺乏全局观念，缺乏信息交流，职能人员和直线人员之间矛盾多，最高领导者的协调任务重，整个组织机构对环境的适应缓慢。目前这种结构在教育领域广泛使用，教育行政部门和学校部门基本上都是采用这种组织结构模式。
教育督导组织结构相对比较简单，由于其工作的性质，不宜采用此种结构。如下图就是模拟的直线—职能教育督导组织结构图。在这种结构中，设教育管理督导部、教学督导部、德育督导部、信息部、人事部、财务部作为教育督导室的职能部门，协助督导室主任工作并指导下级直线部门；设行政督学导部、幼教督导部、小教督导部、中教督导部为直线部门直接受教育督导室主任领导，开展各方面的督导工作。这种督导组织结构适用于高层，如中央教育督导团或督导司、省督导室，便于对某一方面的教育工作进行全面督导，而对地方的督导组织来说是不适宜的，这样会使教育督导机构庞大，工作效率不高。

（2）事业部结构。事业部结构是欧美、日本各大企业所采用的典型组织结构，指一个组织内对具有独立的产品和市场、独立的责任和利益的部门实行分权管理的一种组织形态。这种部门具有三个条件：一是具有独立的产品和市场，是产品责任或市场责任单位。二是具有独立的利益，实行独立核算，是一个利益责任单位；三是一个分权单位，具有足够的权力，能够自主经营。这种结构可以适用于教育督导组织结构。教育督导工作是属于专业工作，一个人不可能对所有的专业都精通，需要不同的专家负责不同方面工作的督导，如有负责学校管理督导工作的，有负责教学工作督导的，有负责德育工作督导的，也有负责其他方面工作督导的。每一方面督导人员有相应的独立工作的权限，可以独立开展工作。这种结构效率高，适用于地方教育督导机构。它便利于专项教育督导，如果需要进行综合教育督导时，把各专业督导人员集中起来，在教育督导室主任统一领导下对有关教育部门进行全面督导。
（3）分权结构。介于直线—职能结构和事业部结构模式的一种结构是分权结构，与事业部结构的重大差别是，这种结构的组成单元并不是真正的独立的部门，而是整个生产线的一个阶段，每一生产阶段都有自己的管理层，有自己的利润，但这些利润指标是根据组织部门内部加权确定的。每一个生产阶段没有独立的外部市场，但各阶段联系密切，一个生产阶段出现问题，其他生产阶段的工作就受到影响。这种结构适用于造纸、印刷、钢铁、化工、玻璃等企业，也使用于学校。这种结构在中小学是广泛使用的。其实，上述的教育督导组织的事业部结构也包含了分权结构，如综合督导一所学校时，需要每一专业进行独立督导，又需要各专业督导人员配合进行，最后形成一个完整的督导过程。

综上，教育督导组织主要应采用事业部结构。这种模式是不是最佳的结构模式，有待人们进一步研究。

三、教育督导组织的职责权限
教育督导组织的职责权限是教育督导组织实现教育督导目标、完成教育督导任务的基本工具，也是教育督导组织发挥其作用的基础。那么，教育督导组织具有哪些职责与权限呢？从教育督导组织在教育管理过程中所处的地位来看，教育督导组织处于监控地位，其主要职能是监督；从其与教育行政组织的联系与区别来看，教育督导组织主要是监督、评价、指导、建议；从教育督导自身存在的价值来看，也主要是监督与指导。还可以从历史发展来看教育督导组织的职责与权限。西方国家教育督导组织的建立、存在与发展与其教育体制有密切的联系。在古代和近代，西方诸国的教育主要是由社会团体和宗教团体所经办的，国家和政府对教育的责任较小，对教育缺乏控制，教育具有独立性与自主性。但在18世纪后，随着科学技术的发展和工业化的进程，教育在社会发展中的作用日益增大，这就需要国家介入其中，需要国家对教育的投入，并把教育发展纳入到国家的发展规划中，同时也就需要国家对教育进行有效的控制。建立教育督导组织的目的就是国家实行对教育的有效控制。所以，教育督导组织建立之初，其主要的职责是监督。随着教育事业的发展，国家教育管理体制日益完善，以国家权力为后盾的教育监督和控制主要由教育立法、教育司法、教育行政部门进行，而教育督导机构主要转向专家式的视导，以导为主，以监为辅。
考虑到教育督导组织在教育管理过程所处的地位、与教育行政组织的区别与联系，这样就可以确定教育督导组织所应具有的职责权限。这里提出以下方面的职责权限：
1、根据教育科学理论和教育法规对下级教育部门（教育行政部门和办学部门）进行监督、评价和指导。这是教育督导组织的基本职责。
2、在督导的基础上对教育管理、教育教学、教育资源利用等问题向教育决策部门和学校教育部门提供信息依据、专家建议。
3、发现、总结和推广教育方面成功的经验。
4、发现和帮助解决教育中存在的问题。
5、鼓励、推动、指导教育改革和实验。
四、国外教育督导体制的建设与发展
（一）英国的教育督导体制
1、机构建设
英国教育行政体制是中央与地方合作制，其行政由中央的教育科学部与地方的郡（首都和大城市单设）教育行政当局负责。在中央一级，英国的教育督导组织是皇家督学团，目前设在教育科学部内，为局一级机构，但其主要负责人为副部长级。英格兰有皇家督学460人，威尔士有54人，合计有514人，平均为1000名左右中小学教师配备一名皇家督学。皇家督学有60人在中央工作，其余分散到地方工作。在中央工作的60人中，设高级主任督学1人，主任督学7人，高级督学42人。高级主任督学直接向教科部长负责，主任督学向高级主任督学负责。7名主任督学的分工是（1）初等教育（包括托儿所、幼儿园、小学、中间学校。（2）中等教育。（3）继续高等教育与职业技术教育。（4）16至19岁青年教育。（5）课程、地方教育局和私立学校。（6）教师培训。（7）人事、督学培训与外事。高级督学在主任督学领导下分散在这7个部门工作。根据督学的特点，皇家督学团从早期就以地区为基础开展工作，目前英格兰划分为7个地区：（1）北部（以普德西为中心）；（2）西北部（曼切斯特）；（3）中部（伯明翰）；（4）东部（剑桥）；（5）大都市和圣中部（伦敦）；（6）南部（克罗伊登）；（7）西南部（布里斯托尔）。各地区有一名地区主任督学担任领导，一个地区大约有40至50名督学分散在地区所辖的郡或市里。
地方教育行政设议会、教育委员会和教育局。议会是地方自治体的最高机关。有行使本地区初等教育、中等教育和继续教育的行政权限和义务，但实际上委托教育委员会和教育局行使。教育委员会的执行机关是教育局，负责人为教育局长，由议会任命。地方教育视导处设在教育局内。地方教育局设主任视学员一人，负责该地区的整个视导工作，高级视导员4人，分别负责初等教育、中等教育、继续教育和在职培训。每一地区又分若干地区，每一地区设有视导办公室，配有视导办公室主任和若干名视导员，视导办公室主任直接向主任视导员负责，视导员向视导办公室主任负责。各地区的视导机构规模差别很大，最多的有121名视导员，最少的只有8名视导员。
教育督导工作的特点之一是信息处理的工作量很大，为此，督学团配备了很强的辅助机构和人员。在中央，除高级主任督学和主任督学有自己的秘书外，整个督学团的辅助机构有：（1）统计专家，专门负责数据分析；（2）资料办公室，负责保存和提供有关学校的详细资料，提供信息咨询；（3）视导报告处理办公室；（4）教师培训课程办公室。在地区，每一位地区主任督学配备一名秘书，每一地区拥有一名秘书和若干名打字员。
2、职责范围
女皇督学团的督导范围，从纵向来看包括除大学以外的整个教育事业：学前教育、初等教育、中等教育、继续教育和师范教育。具体范围是：幼儿园596所、小学20482所、中间学校1396所、中等学校4044所。其中私立学校2351所、特殊学校1597所。还有580所继续教育机构，5400所夜校；从横向来看，包括对各级各类学校的督导、各学科的督导和专题督导（按教育问题划分进行专项督导）。其职责主要有信息提供、专家建议、推广经验、发现问题、监督课程改革和发展、对师范教育施加影响。
地方教育视导组织的职责范围和中央督导组织的范围基本相同，纵向分初等教育、中等教育、继续教育和在职培训，横向分学校、学科和专题。其任务主要有：了解教育发展情况，提供信息；对学校工作进行评价；帮助和指导学校改进学校的各项工作；指导教师提高业务水平，为教育决策提供建议，以促进教育改革。
3、隶属关系
英国全称为大不列颠及北爱尔兰联合王国。由英格兰、苏格兰、威尔士（此三地为不列颠）和北爱尔兰四部分组成。在教育方面，全国有英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰三个公共教育系统，其立法和行政分开。中央教科部只负责英格兰和威尔士的初等教育、中等教育和继续教育以及不列颠的大学和民用科学事宜。1970年后，威尔士的初等教育和中等教育改由威尔士国务大臣领导。根据英国1944年教育法规定，女皇督学团在法律上没有独立的地位，根据教科部的工作重点和政策需要进行视导工作，帮助教科部有效地推动教育事业的发展。女皇督学团与部内的其他司局平行。但高级主任督学则是副部级，直接向部长负责。女皇督学团与教科部的关系十分密切。各司局依靠督学对其决策给予咨询和帮助；共同研究教育政策的制定的合理性；合作进行教育改革，如1988年英国进行的统一课程改革和新的考试制度与督学团的工作是分不开的。尽管督学团是从属于教科部的，但有其业务上的独立性：高级主任督学是教科部的高级教育顾问，有权与国务大臣直接接触，并向其提供信息与建议；督学提出的报告尽管需要教科部大臣批准是否出版，但其内容任何人不得更改；督学团决定自己的工作程序和方法，而不受教科部的干预。可以说，督学团从形式上看设在教科部内，与其它教育行政司局联系密切，同时又相对独立，这就使教育行政与教育督导相互补充。另外，督学团形成了从中央到地方独立的督导网络体系，为教育督导的全面开展提供了组织体系上的保证。
女皇督学团和地方教育督导机构不是完全的从属关系，而是相互合作的关系。地方教育视导机构接受中央教育督学团的指导，但不受督学团的直接领导。二者的工作尽管有重叠的地方，但更多的是相互补充：二者都做视导工作，但中央督导不负直接的管理责任，而地方视导组织则重视视导后的改进工作；地方视导员除视导工作以外，还要做大量的非视导工作，如校长的提拔和任命，对教师的指导与帮助，教育资源的分配，等等；女皇督学团面向全国，向教科大臣负责，而地方视导机构主要负责本地区教育督导工作，向地方教育局和教育委员会负责。
总之，英国教育督导组织的主要特点是，教育督导组织不同于一般的教育行政部门，教育督导人员不是一般的行政工作人员。对教育工作没有直接的权力，但其威信比较高，影响大，权威性极强。主要原因有两条：一是信舆；二是评价的准确性，建议的适用性，对教育情况了解的透彻性。
（二）法国的教育督导体制
在很长的时期内，法国政府和教育部没有对教育督导部门的职能做出明确的规定。但有一点很明确，教育督导机构无权管理，无权决策。1975年一项教育法令规定教育督导机构的职能是"检查工作，组织活动，通报信息，提出建议"，这为督导职能的扩大提供了法律依据，但法律与实际还是有出入的。
1、中央的教育督导组织、职责与权限
教育督导机构设在教育部内，由教育部长领导，对教育部长负责。根据职权范围的不同，教育部内设三个总督导处。
（1）国民教育总督导处。有总督学160名。按学科分成人数不等的组，各组由一名部长任命的组长协调工作，全处一名主任负责。其职能不同时期有不同的规定。1985年规定了四项：评价教育体制，审查教育体制的效率、结果和潜力；评价教师的教学质量并计分；参与教师的招聘和培训工作；与有关专家合作，制定教学大纲。
（2）国民教育行政总督学处。该处分组工作：一组负责高等教育；一组是负责学区和省两级中间的教育行政机构。中小学方面分为两组：一组负责学校布局和设备，一组负责学校行政。另外还单设一组，负责教育部直属机构，如国立教育研究所、全国教育资料中心等。每组由一名部长任命的组长协调工作。这个处的使命是"在行政、财政、会计和经济方面，对属于国民教育部长的领导或管辖的人员、部门、机构实行督导。"实际上它大大地超出了国民教育行政督导的工作范围，除教学和大纲之外的所有领域都可以说是其督导之列。
（3）图书馆督导处。该处工作人员不多，其任务是检查图书馆的组织和运转，督导有关的人员。其工作范围一再扩大，由国家图书馆到大学图书馆，再到归文化部领导的各种公共图书馆。
（4）青年与体育总督导处。该处由青年与体育部长和教育部长共同领导，在教育方面负责对学校的体育教学及其教师进行督导。
2、学区的教育督导机构、职责与权限
学区的督导机构及人员可分为三种情况。
（1）地区教学督学。他们是专门的督学人员，共600多人，分学科设置，基本上每学科每学区一名，也有少数负责几个学科学区的督导工作的。地区教学督学与总督导处的有关学科组联系，受其指导；另一方面也接受学区长的指挥，向他提供信息、意见和建议。
（2）学区督学。这些督导人员是名为督学的行政人员，实际上不做督导工作，与地区教学督学同级别，都在学区长的领导下工作，但其职责主要是行政工作，而不是督导工作。
（3）参谋、顾问人员。在学区长周围有10余种专职或兼职顾问，不少有督学头衔。这些人名为督学，但很少进行督导工作，也主要从事行政性和顾问性的工作，是学区长的参谋和行政机构的成员。
3、省的教育督导机构、职责与权限
省督学称为国民教育省督学，即原来的小学教育、幼儿学校督学。他们是真正的督导人员。法国每省分为若干分学区，每个学区一名国民教育省督学。在这些督学中，大部分人负责小学教育，少部分人负责幼儿教育。法国有1200多名国民教育省督学。省督学在学区督学的领导下工作，共同处理公、私学前和小学教育的所有事宜。他们没有行政领导权，主要任务是检查教师的工作并评分，也负责对中学最低级的教师和特殊教育教师的督导；参与教师的职前和在职培训，组织有关的教学和研究活动。另外省还设有技术督学、学徒督学、青年与体育督学、信息与方向督学。这些督学把督学、参谋和行政集于一身。这几类约有600多名。
综上，法国的教育机构和督学人员层次多，督导面广，着重对教育教学人员的考查，督导人员的素质比较高。其问题是，虽然面广，但主要是对小学进行督导，督导的质量不高，人员多但未充分发挥其作用。另外，不少督学高高在上，不深入实际，工作表面化、形式化。为了充分发挥教育督导人员的作用，法国近些年重视对督导人员的培训，在制度上也进行了强化。
（三）德国的教育督导体制
德国教育督导和教育行政管理工作合二为一，没有专门的教育督导组织，教育行政组织的隶属关系，也是督导组织的隶属关系。对公共学校的权力在州一级，各州又有不同的做法。一般说来，初等教育是由教育局负责进行的。县市教育局的业务领导属区教育厅管辖，教育局的最高领导是州教育部。教育局在负责行政的同时，也负责督导工作。中等教育的督导工作复杂一些，一般由州教育部直接负责。如果有的州设教育厅，则教育部授权给教育厅负责。
1、联邦教育行政组织与教育督导
德国教育管理体制是中央与地方分权、地方集权的体制。联邦教育管理机构与州教育管理机构是平等的，各州不受联邦控制，联邦无权对州作更多的干预。1949年德国《基本法》规定教育行政权属于各州的权限。1969年后修改了基本法，赋予了联邦一些权力，同年成立了联邦教育部。其权限主要限于促进科学研究，制定高等学校总纲法，颁发奖学金促进法，制定全国训练法令并监督各州执行职业训练法等。联邦教育部的权限是有限的。联邦教科部虽然权限有限，但其组织机构划分细致，教科部设部长一人，副部长二人，部长由联邦总理提名，总统任命。部长以下设四个司：第一司为中央司；第二司为教育整体设计司；第三司为职业教育司；第四司为高等教育和科学政策司。四个司下面又设若干科，进行详细分工。
同时，教科部又设有三个咨询机构：一是1970年成立的"联邦与州教育计划委员会"。该委员会是联邦和各州研究当前教育重要问题的共同性机构。其任务是对整个教育制度制定一个长期发展总规划，根据总规划制定中期教育规划；调查联邦与州所需要的教育经费并提出教育预算建议，提出教育研究及教育计划的实验方案，并拟定其推广计划等。委员会的组织是联邦政府七人和各州代表一人组成，委员会主席任期一年，是由各州代表轮流担任。二是1967年成立的科学审议会。该审议会的职能是协调联邦和各州的科学研究计划，向教育科学部及各州教育部长常设会议提供有关高等教育及科学研究方面的经费支配、研究设备以及人员方面的建议。审议会任期三年，成员有39名，来自联邦、各州及各科研机构的学者、科学家、知名人士、专家和官员。三是联邦职业培训委员会。它是教科部在职业训练方面的咨询和审议机构，它包括雇主、雇员和各州的代表，其中有职业教育方面的专家及联邦劳工局的代表。委员会任期四年。
以上所述的联邦教科部以及所属的三个咨询机构对整个联邦教育主要起着协调、规划、建议、咨询等等作用，所以具有视导的性质。
2、州教育行政组织与教育督导
德国的教育领导权和管理权在州这一级。州的教育管理机构名称上不一致，有的称教育部，有的称文化教育部，城市州称教育局。州教育部一般设教育部长一人，副部长二人。部长为国会议员，由州行政首长任命，经州议会通过。各州的教育部的组织机构由各州决定。各州教育部的主要职权是：设立和管理州立学校，设置学校，以设立高等学校、师范学校及高级中学为主；监督和视导州内各级各类学校，包括私立学校，但原则上以督导中等教育为主；负担地方学校教师的人事费；制定学校建筑计划，补助地方学校新建费和私立学校的经费；拟定各州教育计划，制定和颁发州课程标准；选择和认可中小学使用的教科书；任命州立学校教师及审核地方学校任用教师情况；任免各级各类公立学校的校长；负责中小学教师的资格考试；办理教师在职进修教育；监督和管理社会教育；负责管理完全中学的毕业考试等等。各州还设有州教育部的咨询审议机构，审议会的成员有政府代表、家长代表、教授代表、教师代表、宗教团体代表、青少年团体代表、经济界代表、劳工代表、地方议会代表及其他社会人士代表，人数在20至50之间。
州教育督导机构与州教育部是同一的，州教育部各方面的官员就是教育督导人员，负责督导本州内各级各类学校，包括私立学校，主要以督导中等教育为主；同时也领导下级的教育督导事务。
3、地方教育行政机构与教育督导
地方教育行政机构分区和县两级。联邦各州的情况有所不同。较大的州设区政府，区下设县市、县市设乡镇。较小的州不设区，直接设县市和乡镇。区政府设有教育厅。教育厅是该区的教育行政机构，其职位和人员编制由州内政厅规定。在进行教育管理时受州教育部的领导。区教育厅又是县市教育局的上级机关。教育厅设厅长一人，下设秘书、督导人员以及工作人员。较大的州设教育厅长一人和行政厅长一人，分别负责教育事务的监督和普通行政事务的监督。教育部授权教育厅负责视导区内的中小学，但以完全中学和职业学校为主。
县和市的地位是平等的。各州县或市长没有多大的教育行政管理权，实权在县市主任秘书手里。各县市政府设有教育局。教育局是最基层的教育行政机构，主管县市内的中小学。在教育管理方面受州教育部和区教育厅的领导。教育局不设统管全局的局长而是由县市主任秘书和督学共同负责，县市主任秘书兼管教育方面的行政、预算和人事方面的工作。督学督导学校教育事务并兼办教育行政。督学是州教育部任命的有经验的教育专家担任，一般是优秀的校长。
4、督导职责
德国的教育督导与教育行政是统一的。一个督学要负责一个区域的几所学校，是教师的上级。一是主要负责人事管理，主要是对通过两次考试后教师的任用、分配、促进和晋升方面的督导。督学要视察学校，听课，对每一个教师进行评估；二是对学校组织进行督导，如对教师会议、校务会议、学生自治会、家长会等的督导。作为国家的代表与办学部门研究学校组织、学校发展和学校建设等问题。但不干涉属于学校校长的权力范围内的事。三是检查学校的教育和教学是否以州的教育法规和有关教育标准进行；四是在中等教育里，对教育教学方法和教学组织进行视导，还视导中学的毕业考试；五是对教师的资格考试和在职进修进行督导；六是写出督导报告。督导人员还参加学校的有关会议并可发表意见，参加学校的规划、资金、教师、学生、教学、课程等工作的研究。
（四）美国的教育督导体制
美国的教育辅导的一个重要特点是，虽然辅导工作遍及各级各类教育，但是没有一个统一的教育辅导制度，也没有一个全国统一的教育辅导机构。因此，其辅导内容、方式、方法因地而宜。就辅导的范围来看，州和学校承担着大部分的辅导工作，联邦的作用相对比较小。
联邦一级的教育机构没有实权，主要是通过提供特别的教育项目的部分或全部款项对教育施加影响。这些项目中包括特殊教育、双语教育、为处境不利的学生实施的补偿计划和为经济收入较低的家庭的子女设立的早餐计划等。联邦主要在审批和复查项目中渗透着辅导工作。州要向联邦交申请报告，联邦要做实地调查。对使用不当的要停止拨款。除联邦政府外，美国还有一些全国性的组织，以推动教育辅导或实施教育辅导为宗旨。如美国教育协会下属的辅导及课程发展协会，就是教育辅导组织。全国学校评估研究会，是著名的教育辅导学术组织。
州一级的教育辅导主要是由州教育厅负责。州教育厅一般设有初等教育、中等教、育职业教育、高等教育、师资检定、就业辅导、教育经费等部门。各部门就其工作范围，对各个学区实行对口辅导。专职辅导人员人数不等，任务是检查州教育厅各项政策与决定的落实情况，协助地方学区解决教育中的问题，帮助教师改进教学工作。还对教师资格认可的院校进行检查。
地方一级的教育辅导由学校负责。学区的行政与业务负责人是学监。学监对教育辅导负主要责任。或由一名副学监负责这方面的工作。在规模小的学校，校长也要进行辅导。学校的校长、负责课程与教学的副校长、教研组长、课程主任等，都负有辅导的责任。
（五）日本的教育督导体制
同美国不同，日本建立了两类三级的督导机构。两类指文部省的视学官和地方教委的指导主事。三级指与日本的行政区划相一致的文部省、都道府县、市镇村的督导机构。第一级是文部省，其初等中等教育局和高等教育局设有视学官。负责全国的中小学和高等教育的检查和指导工作。第二级是都道府县，其教育委员会的事务局内设有指导主事，负责本地的中小学教育视导。第三级是在市镇村，其教委同样在事务局设指导主事，负责本区的中小学教育的视导。日本有相对数量的私立学校，这样一来，教育督导机构就与这些学校没有关系。督导主要是对公立学校教育。各级教育督导机构没有上下隶属关系。各自独立工作。但有行政联系。上级对下级也可以进行督导。所以，这就使得各级教育督导机构相互独立、相互联系。

五、中国教育督导体制的建设与发展
（一）教育督导机构
从1986年恢复教育督导制度至今，根据《教育督导暂行规定》的有关规定，经过这么多年的建设和发展，我国教育督导机构形成了完整的中央、省（自治区、直辖市）、地（市、州、盟）和县（区、旗）四级教育督导组织体系。
1、中央教育督导组织机构、职责
国家教育部设教育督导司，后改为国家教育督导团，设有办公室、业务处、联络处、情报资料室。国家督学团设总督学一人，由国家教育部副部长担任，专职副总督学一人，设国家督学和兼职国家督学若干名。根据《教育督导暂行规定》第二章"机构"第四条规定："国家教育委员会行使教育督导职权，并负责管理全国教育督导工作是：
（一）制定教育督导工作的方针、政策、规章；
（二）制定教育督导工作的计划和指导方案；
（三）组织实施全国的教育督导工作；
（四）指导地方教育督导工作；
（五）总结推广教育督导工作经验，组织教育督导的科学研究。
第五条规定："国家教育委员会设置教育督导机构，负责教育督导的具体工作"
2、省教育督导组织机构、职责
根据《教育督导暂行规定》第二章第六条规定："地方县以上均设教育督导机构"，我国省、地、县都设了教育督导机构，都称为教育督导室。省教委（教育厅或教育局）内设教育督导室，下设办公室、业务组、联络组、资料组。在人员配备上设督导室主任一名、副主任一到二人、专职和兼职省督学若干人。有条件的省可以按所属的地、市配备，每地配一名督学。省教育督导室的主要职责有：
（1）贯彻执行国家颁布的教育督导法规和有关规定，并根据本地实际制定本省的教育督导工作规定；
（2）根据本省的教育工作规划和教育督导规划，确定某一时期的教育督导工作重点，组织和协调本省的教育督导工作。
（3）对所辖地（市）的教育工作和直属学校的工作进行督导。
（4）组织培训县（市、区）教育督导人员。
（5）总结教育督导工作经验，组织开展教育督导研究。
3、地（市）教育督导室
地（市）教育督导室配主任一名、专兼职地市督学、督导人员若干人，设资料组、业务组。其主要职责有：
（1）贯彻执行国家和本省颁发的有关督导规定，根据本地实际制定实施细则；
（2）根据法规和教育科学理论，制定对县（市、区）教育工作的督导评估方案、对所属学校教育工作的综合或专项评估方案。
（3）对县（市、区）和所属学校的教育工作进行监督、检查、评估、指导。
（4）向上级和同级政府以及教育行政部门提供决策信息和建议。
（4）组织本地教育督导人员学习和研究教育督导理论和实践问题，总结交流意见，提高教育督导人员的素质。
4、县（市、区）教育督导室
本教育督导室下设业务组和资料组。配备督导室主任一名，督学和督导人员若干名。主要职责有：
（1）贯彻执行国家的教育督导法规和上级的教育督导规定；
（2）根据有关法规和规定制定对乡镇和所属学校教育工作的督导评估方案。
（3）对本县市区、乡镇的教育工作和各级学校的教育工作进行督导。
（4）向上级和同级政府以及教育行政部门反馈信息，为决策提供建议。
（5）总结教育督导工作经验和教训，提高教育督导水平。
（二）教育督导组织的隶属关系和结构模式
同国家的行政体制一致，教育督导组织在业务上主要隶属于上级部门，在行政上隶属于本地政府或教育主管部门。这就是条块结合，以块为主的组织格局。中央有国家教育督学团，下设教育督导办公室和若干处，负责全国的督导计划、指导、资料提供和领导工作；省（自治区、直辖市）设有教育督导室，负责本省的教育督导领导和对市、县的教育督导工作，也组织对学校教育的督导工作；地（市）督导室主要是对所管辖的县的教育工作进行督导，对学校也进行督导。县督导室对本县的教育工作进行全面督导。学校教育工作的督导主要是县（市、区）督导室完成的。省及其以下的教育督导组织的隶属关系及其权限的划分在我国不是统一的，各地根据工作的需要有不同的规定。
各省市根据本省市的教育督导实践建立了本省的教育督导组织机构。主要有三种类型：一是由当地人大或政府颁布法规性文件，决定各级人民政府建立教育督导室，由教育行政部门代管，行使教育督导职权，如黑龙江省、上海市、辽宁省等地。教育督导室是法定的政府机构，代表政府进行督导，有很大的权威性，既督政又督学，督导效率高。但教育督导室成了与教育行政部门并行的机构，其功能与教育行政部门有重叠的地方。问题是教育督导不是完全的行政监督。二是经当地人民政府批准，在教育行政部门建立教育督导室，由政府授权行使教育督导职权，如北京市、吉林省等。这种模式和第一种有类似的地方。优点是既督政又督学，作用大，效率高，对教育工作有很大的促进作用。其缺点与第一种是类似的。三是作为教育行政部门的一个职能机构，设在教育行政部门内，受教育行政首长领导，作为教育行政部门的一般处室，代表教育行政部门进行教育督导工作。这种模式对督学作用是很大的。这是一种世界各国广泛使用的模式。但因其没有得到政府的授权，只能限于督学，而督不了政。如果由这种模式的教育督导室去督导下级政府的教育工作是很困难的。
我国教育督导机构的建制还在探索中。在机构的性质方面，许多地方热衷于将其作为纯粹的政府行政部门，并且希望成为与教育行政部门平行的机构。这虽然有利于教育督导工作的开展，但实际上只是教育督导部门的一种愿望。如果教育督导组织是权力性行政机构，它就失去了其督导的涵义，教育督导重在导。从发达国家的教育督导组织建设来看，教育督导组织也都设在教育行政部门内，都是在教育行政部门首长的领导下开展工作的。就教育管理过程来看，教育督导组织的职责是一种专家性质的监督、检查、评估和指导，不可能完全是法律监督和行政监督。法律监督是靠法治来完成的，是由国家的司法部门来执行的。行政监督主要是靠行政部门完成的。所以，教育督导组织是相对独立于教育行政部门的专业性、间接性行政机构，它依靠其专家系统发挥其指导作用，依靠其间接的行政权力发挥其监督作用，与教育行政部门相辅相成。从发展的趋势看，教育督导组织应更多地发挥其专家系统作用。在教育督导职责权限方面，我国教育督导法规还没有对此做出明确的界定，在教育督导过程中有两种倾向：一些地方把教育督导的地位摆得过高，教育督导的职权过大，做了属于教育行政部门的事情；另一些地方不能发挥教育督导组织应该发挥的作用。在督导的范围方面，目前我国各级教育督导组织机构的职责主要限于对基础教育进行督导，将来要扩大到对其他类型教育的督导，如对高等教育、职业技术教育、成人教育等的督导。总的来看，我国教育督导体制需要不断地改革和发展。
六、本章小结
教育督导体制是教育督导的组织结构、领导隶属关系和督导权限划分的有机统一体。教育督导组织结构主要包括教育督导的组织机构及其职能的确定。组织结构是教育督导权力和教育督导职能的载体。教育督导的领导隶属关系主要是指教育督导区划的纵向层次和横向层次的各种关系。领导隶属关系的确定保证了教育督导范围的确定性。教育督导权限是指教育督导组织及其成员所具有的权力和责任，是开展教育督导工作的基本手段。这三者的结合便构成了教育督导体制。教育督导体制具有法制性、独立性和专业性。它是教育管理体制的一部分，和教育行政体制既有联系又有区别。其基本类型有监督型、视导型和混合型。监督型强调的是对督导对象的管理，视导型重视的是对督导对象的专业视察和指导，混合型则把监督和视导结合起来。
教育督导组织是为了完成教育督导职能所建立起来的有效的协助系统，有目标功能、协调功能、沟通功能和聚合功能。教育督导组织的设置原则可分为静态原则和动态原则。静态原则又分为层级原则、目标一致性原则、任务归一原则、管理跨度原则、职权才相统一原则、专业化原则、信息沟通原则、非常例原则、有效性原则和独立性原则。动态原则又分为专业与职权相结合原则、分权与集权相统一原则和弹性结构原则。教育督导组织有专门设置的，也有和教育行政部门结合在一起的。其结构类型有直线—职能式、事业部式和分权式。教育督导组织的职权主要是对督导对象进行监督、检查、评估和指导。
教育督导体制与国家的政治体制、教育体制和文化传统有密切的联系。如英国的教育督导组织设在科教部，但又有相对的独立性，教育督导人员既是官员又是专业人员，中央的教育督导组织与地方的督导组织没有隶属关系，而是伙伴关系。法国的督导组织设在教育行政部门，机构复杂，人员多，但多数做的是管理工作。美国的教育督导体制是多元化的，督导方式也是多样的。德国的教育督导组织与行政组织是一致的。日本的教育督导体制是完备的，但主要是发挥视导作用。我国现性的督导体制具有行政性和专业性双重特性，在目前情况下更重视其行政监督职能，其组织设置主要有二种模式：根据人大或政府颁布法规性文件建立教育督导组织，代表政府进行督导工作，在教育行政部门内设置教育督导组织在教育行政首长领导下开展教育督导工作。但我国教育督导体制需要完善。

思考题
1、什么是教育督导体制？
2、教育督导体制与教育行政体制的联系与区别是什么？
3、教育督导体制的基本类型主要有哪些？
4、什么是教育督导组织，其功能有那些？
5、哪种组织结构模式更适合于教育督导组织？
6、您认为教育督导组织和教育督导人员应具有哪些责权？
7、英法德美日等国各自的教育督导体制的特点是什么？
8、如何完善我国教育督导体制？