背景资料

一、走向一种“新公共管理”的实践模式--当代西方政府改革趋势透视

　　20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮（在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势）。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:New Public Management)纲领。走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。本文将考察当代西方政府改革运动及其“新公共管理”实践模式的形成、内容和特征，并对其成败作出评价。

　　一

　　当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共管理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序　P4）

　　英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

　　美国是现代管理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和管理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革--“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:National Performace Review)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

　　“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式--它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

　　新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。

　　欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容--调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等--在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:Neus Steueruage Modell)，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治-行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。

　　当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。[3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序　P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)

　　二

　　上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势，即“新公共管理”或“管理主义”改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出：北美各国目前继续沿着“管理主义”（而不是严格的公共行政）的思路去考虑公共组织的管理；而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主义’模式？它包括哪些基本内容呢？

　　作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义（或‘新公共管理’）是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[1](P3-19)

　　“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]

　　哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。[3](P28-29)

　　《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[5](P613)

　　另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：[6](P10-15)

　　1.效率驱动模式(NPM Modle 1:The Efficiency Drive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。

　　2.小型化与分权模式(NPM Modle 2:Downsizing and Decentralization)。这种模式在80年代虽然没有像模式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式--它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。

　　作为当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化--公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

　　3.追求卓越模式(NPM Model 3: In Search of Excellence)。这种模式显然与80年代兴起的企业文化（公司文化）的管理新潮相关--特别是受《公司文化》（Deal and Kennedy著）和《追求卓越》（Petters and Watterman著）两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的NPM模式2，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上(bottom-up)和从上而下(top-down)两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。

　　追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。

　　4.公共服务取向模式(NPM Model 4:Public Service Orientation)。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门--它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命--以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。

　　　美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表1所示：[7](P19)

表1　四种治理模式的主要特征

　　显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。作者在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：(1)“让管理者进行管理”（强调职业化管理）；(2)衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；(3)产出控制（项目预算与战略管理）；(4)顾客至上（提供回应性服务）；(5)分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；(6)引入竞争机制；(7)采用私人部门的管理方式；(8)改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。

　　三

　　西方政府改革运动以及“新公共管理”实践模式的兴起有其深刻的背景和原因。首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定的作用。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。经合组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。

　　当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包；第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源管理开始使用战略性的管理方式，组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式，学习型的组织也开始出现。[8](P3-6)

　　又如，在美国，依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引入，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府管理研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式转变。

　　作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[9](P1)

　　尽管这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[4](P12-13)

　　其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。

　　然而，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及实践模式远非是完善的，它有其内在的缺陷或局限性。对于这种改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人们的评价不同（甚至提出怀疑与否定）；对于新模式的有效性，人们也提出了种种批评，这些批评涉及“新公共管理”改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面。

　　首先，人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向。C.波利特等人认为：“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；说这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。[10](P126,121)

　　其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”；而“管理主义”的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。美国学者汉森(S.Hansen)认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈；英国学者格林沃德(J.Greenwood)等人从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理体制改革的模式》一文中则批评“管理主义”片面追求效率，说“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标”。[2](P62)

　　再次，人们还对“新公共管理”改革的各种具体措施（包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）提出批评。例如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。

　　对于“新公共管理”的具体模式特别是奥斯本和盖布勒的“企业化政府”模式，人们也提出了十分尖锐的批评。例如美国学者格林(R.T.Green)和哈伯尔(L.Hublel)在《论治理和重塑政府》一文中对“企业化政府”模式提出了五点批评：(1)该模式忽视了政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用；(2)它打破或侵蚀了立法、行政和司法三个部门的权力平衡；(3)注重结果（产出）和目标而非投入和过程的原则是片面化的；(4)市场导向原则将损害美国制度的稳定性；(5)“顾客至上”原则将产生分配上的重大难题。另一个美国学者查尔斯·古德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则：(1)政府应是由人民通过选出的代表来控制，而不应由企业家控制；(2)政府应为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；(3)政府必须依照宪法和法律活动，而非依据目标或任务而活动；(4)政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人合作；(5)政府既应具有灵活性和创造性，又应具有公共责任心；(6)政府活动的社会效果固然重要，但必须尊重政府雇员；(7)政府采用私人企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提；(8)简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；(9)减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视必要的行政开支；(10)处理公共问题应具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。[12](P47-48)

　　“新公共管理”模式在理论上包含着内在的矛盾，在实践中也遇到了大量难题。C.贝伦(C.Bellon)等人揭示了“企业化政府”模式内包含四大价值冲突和价值矛盾：(1)企业自主与民主负责之间的价值冲突；(2)公共企业图景与公民参与价值之间的冲突；(3)企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；(4)企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾。[3](P586-587)它在实践中所遇到的难题有：人员精简问题，规章制度删除问题，权力下放问题，等级问题，政治与行政分离问题，是公民还是顾客问题，谁来负责问题，价值取向问题，改革的力度与持久性问题等。[13](P43-45)

　　我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，必须加以认真的跟踪研究。

二、新公共管理：当代西方公共行政的新趋势

　　从本世纪７０年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础--威尔逊和古德诺的政治-行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

　　正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式--新公共管理（NewPublic Management）在８０年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

　一、新公共管理的理论基础

　　如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本-效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

　　新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

　　首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府-社会关系模式下所施行的一些具体措施。

　　其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

　　第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三Ｅ，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

　　第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

　　市场状况／宪法职责模式

　　附图

　１、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

　２、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

　３、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

　４、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

　　需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

　　第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治-行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅２２个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官２５０万，而政务官仅４０００人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的９６８５０名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

　　第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

　　第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

　三、对新公共管理的批评

　新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

　１、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

　２、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

　３、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

　４、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

　５、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

　６、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。

　７、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

　　尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，８０年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

　　新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

　　第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

　　第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

　　第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

　　最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

　　市场化改革是70年代末开始的世界性的发展潮流。在前计划经济国家是如此，已经有了几百年市场经济建设经验、并且已经拥有了成熟的市场经济制度的西方发达国家也是如此。

　　本书的研究表明，自70年代末开始，西方国家纷纷开始行政改革，整个西方进入了“行政改革的时代”。这一改革浪潮不仅发生在前文所着重介绍的美国、英国、荷兰、丹麦、加拿大、澳大利亚和新西兰，而且还发生在德国、法国、意大利、希腊、西班牙等国家。这一改革浪潮发生的原因是多方面的，其中最重要是由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因财政收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。财政困难，不仅使得各国政府设法节约行政开支，而且还导致了各国政府行政与组织的内在变革。这些变革主要体现在两个方面，一是中央政府、区域政府与地方政府不同层次的政府与社会或者政府与市场之间关系的变革，二是中央政府内部管理和组织的变革。前者主要在70年代末发起，80年代普遍推行，到90年代后与后者结合在一起，成为重塑政府运动；后者则主要在80年代末发起，90年代初普遍推行，并通过重塑政府运动与前者合流。

　　在90年代初，经济合作和发展组织对其成员国进行了两个调查，试图对各个成员国最重要的行政现代化创议进行分析并归类。这些调查清楚地揭示了当代西方各国政府改革的范围和程度。调查表明，西方国家政府改革各有各的特色，但也存在着许多共同的方面，这些主要表现在各国都更加重视行政结果和成本意识、服务供给和顾客导向、绩效预算、人力资源管理、信息、绩效控制和结果评估了。1995年行政学者纳什霍尔德对这两个调查进行了分析，他的结论是西方国家最普遍的行政现代化创议是创设了自主执行局，引入了包含市场机制、民营化(privatization)等内容的新公共管理和公共治道体制。这些研究均认为，西方各国进入了新公共管理的时代。

第一节 新公共管理时代

　　西方国家一进入“行政改革时代”，欧洲的行政学者就对此开始了研究。尽管西方各国的政府改革在性质、类型、时间表和步骤等方面各不相同，但一般都认为西欧各国的政府改革有着共同的趋向。这些趋向在西欧国家表现为执行局的自主化，而在盎格鲁－萨克逊国家则主要表现为新公共管理。

一、趋势

　　1990年，奥库安(Aucoin)对英国、澳大利亚和新西兰进行了比较研究，他的结论是在这些国家均出现了某种“新公共管理”的发展。新公共管理的涵义主要是企业化的管理、加强竞争和市场导向，总起来就是政府管理采纳私人企业的管理方法，而不是去努力完善韦伯式的官僚制度，利用集权、加强监督、加强责任制的办法来改善行政绩效。马什卡雷尼亚什(Mascarenhas)研究了澳大利亚、新西兰和英国的公共部门改革之后也指出，公共部门的“企业文化”正在出现，这就是新公共管理。新西兰的改革，是政府企业化改革的典型例子。波利特(Pollitt)研究了美国和英国兴起的新管理主义，他概括了自70年代中期以来兴起的发生在公共部门的这一改革浪潮。他对这一管理主义何以为“新右派”政府所欢迎的解释类似于奥斯本和盖布勒的第三条道路的主张。公共财政预算紧张，导致了政府部门功能的削减。但是，要削减政府的任务存在着政治的和社会的限制。唯一的选择就是改善公共服务的生产力，以更少的资金来完成同样的任务。在这一意义上，管理主义是公共部门自卫的手段，用波利特的话来说就是“新右派关于国家的思维的可以接受的一面”。在此意义和内容的范围内，波利特得出了这一结论，忽略公私之别的新公共管理模型实际上就是经典的新泰勒式的“管理主义”。当然，这一新管理主义，并不强调通过纯粹等级制的管理的办法，也不强调遵循泰勒式的科学管理传统，而是强调典型的市场经济中的企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。

二、内涵

　　新公共管理特别强调企业和市场导向，更加关心从私人部门管理中借鉴理论和技术。西方行政学者帕特里夏·格里尔(Patricia Greer)概括了“新公共管理”的各种内涵：

　　公共服务组织的非集成化(disaggregation)，即分散化。
对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制，而不偏好传统的职位保障制；全面货币化激励，而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因素的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构；高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。
公共服务的供给(provision)与生产(production或delivery)分开。
强调降低成本。
重点从政策转向管理，主要重视服务提供的效率和成本，更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。
从程序转向产出的控制和责任机制。
经济合作与发展组织关于西方政府改革的研究报告也总结了新公共管理的核心内容：

　　更加关心服务效率、效果和质量方面的结果。
高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地。
灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制。
更加关心公共部门直接提供的服务的效率，包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境。
强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需求作出反应。
1997年世界银行的发展报告概括了各国政府改进政府服务的三种战略。这三种战略就是扩大现有的选择范围，加强舆论的作用，增强遵守规章制度和克尽职守的观念。至于采取哪一类办法则取决于促进服务提供的激励机制环境。(图4-1)各国政府新公共管理的实践表明，“市场机制和与私营部门订立合同是改善业绩的主要出路。广义的公共部门──包括公司化的国有企业和以业绩为基础的机构──的选择余地较少，但是舆论的影响力开始增强。对于那些产出难以界定和无法实行竞争的经济活动，核心行政部门仍是选择对象，但这是不显示的选择，在财政和人员管理方面的灵活性要小得多。在这方面更为有效的方法是倾听民众的呼声、鼓励公务人员克尽职守和制订详细的规章制度。”

　　1997年世界银行发展报告也概括了西方国家改进政府服务提供的机制。(见图4-1)该表说明了不同公共服务可采用的新公共管理的机制。首先，可采用竞争方式的服务行业，既可采用私营部门的机制，也可以采用广义公共部门的机制，但在采用私营部门的机制时，政府要做到两点：一是通过可靠的法规加强市场的作用，二是创立市场，如发放凭单。在采用广义的公共部门机制时，政府要注意两点：一是加强内部竞争，二是规定硬性预算和对国有企业进行产权处置。其次，产出易界定和可强制履行合同的服务行业，在采用私营部门机制时，政府可把它们承包给赢利性的或非赢利性的机构；在利用广义的公共部门机制时，政府可以建立专项业务机构，如本书所介绍的执行局等，也可以使国有企业公司化，并与其签订可强制履行的业绩合同，并加强舆论监督机制。第三，对于产出难界定和难以强制履行合同的服务业，

　　图4.1 改进政府服务的三种战略

　　政府应该采用核心公共部门的机制，但政府可以明确核心公共部门的目的和任务，强化遵守规章制度，加强舆论监督机制。

三、从私到公

　　从上述简单的概括可以看出，新公共管理领域并不存在单一的理论，而是多种理论并存的。行政学者孔茨(Koontz)把这一现象归结为“管理理论的丛林”，认为在这一领域里有大量的理论在生长，而且各种理论之间缺乏融合或整合，相互之间也缺乏联系。新公共管理里面没有什么新颖的东西。有些学者甚至把“新公共管理”、“企业家政府”、“管理主义”等术语所包含的思想斥之为相互矛盾、空洞无物、想入非非或者在意识形态上亲右派，认为不现实，也不实用，把新公共管理贬为“盎格鲁──萨克逊病”。这种简单否定新公共管理的观点是不对的，因为在财政预算紧张、不能充分保证投入的情况下，以改善管理来提高绩效，改善公共服务的质量，势所必然。

　　另一方面，简单地把私人部门的企业管理技术移植到公共部门，也违背公私两个部门有本质的差别这一原则。有关公共管理和私人管理的相似性和差异性问题，人们存在着广泛的争议，但没有人认为两者之间存在着不可逾越的鸿沟，一般都认为公共管理学和企业管理学存在着很多共性，可以相互学习，不过两者之间的差别也不可抹煞，公共部门有法治国家和政治民主的背景，在组织上公共部门有法律性、合法性和官僚制理性。在现代经典管理和组织理论中，组织与环境之间的关系起着关键的作用。公共行政的环境，政府与其社会政治环境之间的互动，截然不同于私人企业部门，公共部门的特殊性要求公共管理方法和理论的特殊性。因此，在向企业管理学习时，应该注意公共部门本身的特殊条件。其中最重要的是，要考虑公共部门所特有的价值因素。

表4-1改进政府服务提供的机制

　　企业管理着重于企业内部事务的运行，其目的是营利，或者利润最大化。公共管理的内涵要丰富得多，因为它不仅涉及内部管理，更主要地还涉及外部管理，它必须处理复杂的社会政治环境，而且其目的也远不是利润最大化。由于这一原因，公共管理(public management)改称为公共治道(public governance)更为妥当。公共管理不仅像企业管理那样，要提高管理的效率和效能，而且还要遵守法律和合法性准则。在现代福利国家里，社会正义、平等、合法性和恰当的责任都是公共管理不可忽视的核心原则。政府为公民服务、代议制、权力制衡等，都是公共管理需要遵守的原则。

　　公共部门和私人部门存在根本性的差别，表明私人部门的管理理论和技术不能直接运用于公共部门，否则就会引起严重的价值冲突问题。从“公务员”(civil servant)向“公共管理者”(public manager)转化需要条件和过程，政治家(politicians)和官员(officials)之间的关系也需要进一步思考，公共事务管理的自主化对民主控制、部长责任制、政治主导等都会产生影响，与社会正义、平等、诚实、公平等传统的公共价值也会发生冲突。因为民主控制、部长责任制、政治主导等，都是现代民主制度的基本要素。民主控制，意味着选民对政府的基本控制。部长责任制意味着民选部长需要向议会承担政治责任。政治主导，意味着立法机关优先于行政机关，立法机关与行政机关的关系不是平起平坐的关系，而是立法机关优先的关系。公共事务管理的自主化，很可能意味着行政机关摆脱民主控制、部长责任制、政治主导原则，从而损害民主制度的正常运转。从福利国家向超级市场国家的变革显然意味着公共治道模式的变革。在推行公共管理的改革时，必须注意这些由私到公的一系列的变化。　

第二节 民族风格与普遍趋势

　　英美国家与西欧国家相比，在文化上存在着一定的同质性，因此它们都是“西方”国家，这在中国人看来似乎是理所当然的事情。不过在英国人、美国人以及欧洲大陆人看来，这些国家本身都有各自的民族风格。实际上，美国、英国和其他盎格鲁－萨克逊国家的政府和行政与欧洲大陆西部国家的政府和行政有着极大的差别，欧洲大陆国家之间也有差别。盎格鲁－美利坚公共管理不同于欧洲大陆西部国家的公共管理：它们面临着不同的法律体系，英美国家是普通法体系，而欧洲大陆西部国家则是大陆法系；英美国家的政府在社会中的地位低于欧洲大陆西部国家等。

　　因此，就像非西方的发展中国家怀疑西方发达的管理技术是否能够在本土生根那样，人们也完全可以怀疑在盎格鲁－萨克逊国家发起的向企业学习的管理改革，何以适应具有法治国家(rechsstaat)传统、不同类型的公共治道风格和公众对公共部门评价较高、政治地位较高的欧洲大陆国家。不过实际表明，不同国家虽然有不同的公共行政传统，但新公共管理在不同背景的国家依然有着强大的生命力，具有不同民族风格和传统的国家都出现了新公共管理改革的趋向。

　　比如卢梭的公意思想在法国政治和行政传统中占有很大的影响。在此，公意的英文为general will，它的涵义很复杂，一般可以理解为是人民的意志。在卢梭看来，公意“永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”它与众意不同，“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。”所以，公意并不是所有人的意志，而是人民的意志，并且也不是人民的考虑，因为“人们总是愿意自己幸福，但人们并不总是能看清楚幸福。人民是决不会被腐蚀的，但人民却往往会受欺骗，而且唯有在这时候，人民才好像会愿意要不好的东西。”人民也不是所有的人，而只限于认同于公意和公共利益的人。卢梭的公意理论是他的人民主权理论的基础，不过由于公意的概念非常不确定，灵活性很大，因而往往成为独裁者以民主为名实施独裁的工具。法国公共行政具有国家主义的传统，国家有着崇高的地位，起捍卫卢梭式的公意的作用，巴黎的中央政府在整个经济中起着关键性的作用。在这种情况下，法国政府要借鉴私人部门的管理主义方法和技术必然与传统发生冲突。在法国，即使是“公共管理”这一词汇的涵义与盎格鲁－萨克逊文献也有实质性的区别。但实践证明，法国也可以进行像英美国家那样的管理改革。鲁本(Rouban)对法国行政现代化进行的调查研究表明，由于公共管理和政策分析理论和技术的采纳，在法国发生了根本性的社会政治变革，公共行政与政治开始出现新的均衡。

　　与法国相类似，德国有着强大的法治国家(rechstaat)的传统，在德国公共行政领域存在着事后司法垄断，在这种情况下，单方面强调管理效率似乎是不可能的。德国战后政府改革的实践主要强调高度的制度稳定和小规模的改革。但1990年德国统一以来，大规模的政府改革令人难以置信地开始了。在德国市政府层次上，开始了以新的治道模式为导向的政府改革，在市政府和半自主的行政处(administrative divisions)之间用合同进行管理，合同上清楚地说明任务、目标和预算，服务和顾客导向，运用绩效示标体系、通过结果控制、支出预算等结果导向的治道机制，实际上采纳了企业化的管理技术。

　　这说明，新公共管理理论应该与各国的特色相结合。管理主义的改革发源于盎格鲁－萨克逊国家，当它运用于荷兰和丹麦等欧洲大陆国家时，实际上也出现了与欧洲大陆本土特色相结合的情况。欧洲大陆的大多数国家都是小国，与盎格鲁－萨克逊国家在很多方面存在着差异。首先，西欧只有三五个大国，德国、法国、英国以及意大利、西班牙，大量的西欧国家都是小国。而且它们在政治上都有别于美国的多元主义和多数至上的民主，具有社团合作主义(corporatism)的特色，即国家与数量有限且固定的、组织良好、互不冲突的利益集团密切合作，国家不仅承认这些利益集团，而且还授权给它们以特定的公共责任。欧洲国家的社团合作主义各有特色，瑞典是典型的社会民主合作主义国家，荷兰的社团合作主义有四个支柱：天主教、新教、中派/自由派以及国家/社会主义。比利时和瑞士是社会语言性(sociolingual)的社团合作主义。德国则是社会市场类型的社团合作主义。

　　其次，大多数西欧国家都不实行两党制，而是一个多党共识类型的民主制度。联合主义(consociationalism)或者共识民主不同于多数至上类型的民主，在执行方面的差别后者有规模庞大的联合内阁，前者只有小规模的多数党的内阁，在政党体制方面前者是多党制，后者是两党制，在选举制度方面前者是比例代表制，后者是过半数制和多数制。在广泛的联合内阁中，少数党可以分享议会权力。和解、协商、妥协和共识是西欧政治文化的关键词。在挪威，尤其是在丹麦，其内阁往往由多个政党联合组成，并且与议会中的少数党保持合作。

　　另外，欧洲各国之间也存在着治道风格的差别，在国家与社会关系方面各有特色。如在荷兰和丹麦，政府和社会制度之间的传统的社团合作主义关系，使得其公共治道具有典型的共识和妥协特色，而英国的公共治道却带有强烈的居高临下的特色。在荷兰，大多数公共服务为法律上属私人的或独立的社会机构来提供，在丹麦则由自信且强大的地方政府供给，而英国则是由中央政府可以比较直接地指导和控制的地方政府部门或者分散的中央政府机构来提供的。在英国，白厅的中央政府部门能够单方面强制执行政策，这在荷兰和丹麦是不可想象的。英国、荷兰和丹麦三国的中央与地方政府关系也各不相同。丹麦最具有分权特色，荷兰居中，英国则最具有中央集权特色。尽管三个国家的中央政府大部均有政策制定和执行权，但中央政府和各部的规模和权力却各不相同。三个国家公务员制度的结构和文化也各有特色。在英国，公务员制度等级严格，总是有一个常务次长负责行政重组和改革。荷兰和丹麦却没有这种情况。在那里，所有的部门都是平等的，首相或者他的办公室都没有优越的地位，任何部门都无权插手其他部门的公务员制度改革。三国公务员的文化也有差别。在英国，公务员文化有强烈的精英色彩，一般都由通才组成，在牛津大学和剑桥大学学习过人文科学。在荷兰和丹麦，公务员文化没有精英色彩，具有平等的特色。在法国和德国，也是如此。

　　新公共管理对不同国家具有不同的影响，并引发了共同趋势下的国别特色，其关键就在于不同国家的公共行政具有不同的传统，面临着不同的问题，尤其是面临着不同的政治、经济和文化环境，虽然在中国人眼里，它们都是“西方的”。90年代德国行政现代化的实践就清楚地说明了这一点。　

第三节 官僚传统与现代化

　　1995年3月17日，中国行政学会和德国艾伯特基金会邀请德国行政学家和行政法学家毕佳士先生在北京华都饭店云林堂举行了题为“德国行政的现代化”的讲演。笔者受中国行政学会的邀请也聆听了毕佳士先生的精彩讲演。毕佳士教授论述了德国公共行政变化的趋势、德国新公共管理模式的内涵和成功的可能性。1997年9月10-11日德国艾伯特基金会和中国国家人事部行政管理科学研究所在华都饭店云林堂举办“中德行政现代化在社会经济发展中的作用国际学术研讨会”，德国行政学家布尔教授也介绍了德国行政现代化的情况。德国的例子说明了在具有强大行政法制和官僚制传统的大陆法系国家如何开展新公共管理改革，并且如何与本国的传统相结合。

　　德国公共行政深受马克斯·韦伯官僚制理论的影响。马克斯·韦伯创造的官僚制模式的真谛是合理地完成公共行政的任务。但是，在当前的德国，韦伯式的官僚制模式已经过时了。因为自80年代末开始到90年代初，德国公共行政管理的生态要素发生了很大的变化。这些变化表现在如下五个方面：首先，国家职能发生了变化，导致变化的核心原因是社会对国家的要求发生了变化，其趋向是国家职能越来越繁重。其次，公共行政管理所用来交流的技术手段发生了变化。由于电子计算机的发展，当前德国公共行政开始进入电子化的时代，其趋向是财政负担越来越重，从人力密集型管理走向资本密集型和知识密集型管理。第三，国家职能沉重，资本密集和知识密集型管理，均要求很雄厚的财政能力，并且也要求很高的工作人员素质。德国虽然很富裕，但在人员素质方面和财政能力方面也存在着很大的局限性。表现是冗员过多、素质跟不上时代要求，财政能力不足等。第四，根据毕佳士自己所进行的实际调查表明，德国公共行政管理人员自身价值观念也发生了很大的变化。第五，公民对政府的期望值发生了很大的变化，对政府提出了更高的要求。

　　在六七十年代，联邦德国的国家职能是十分清楚的，可以明确分类，可以运用明确而通用的方法加以解决。完成任务所需的信息也非常全面，并且非常确定，国家可以依据明确的法律和行政法规来解决这些问题。公共服务的对象也非常明确。但是80年代末90年代初，德国的情况发生了非常巨大的变化。国家的任务变得非常庞杂，并且公民的期望值持续升高，远远超出国家行政的能力。公共事务方面出现了错综复杂的局面，出现了德国法学家们所说的“新的不可知性”。比如对贫困问题来说，不仅涉及到针对性的抚贫政策，而且还涉及到工业发展、家庭政策等，是一个交织着很多因素的问题，具有很大的不确定性。要解决交织性的问题，必须在行政管理方面提高公共服务的水平。美国曾经研究过这方面的事情，其得出的结论与德国学者研究的结论大体相似。

　　公共行政准确履行公务并承担责任的条件发生了很大的变化，公共行政的责任已经面临不确定性的问题。以核废料处理问题为例说，从现有的科学研究水平来看，核废料处理的后果是非常不明确的，埋在地下的核废料将如何影响人类的生态环境呢？现有的科学技术回答不了这个问题，但是行政管理部门却必须承担其处理核废料的责任。这本身就意味着不确定的因素，对于不确定的结果承担确定的管理责任，这势必引起公共行政管理责任结构的变化。

　　这一过程是历史事实的发展趋向，也有我们的视野的问题。比如，生态问题在过去以前并不是不存在，作为一个历史发展过程，生态问题从过去的比较轻微、不怎么危害人类生活的质量，发展到日趋严重、严重威胁到人类生活质量。这时，人们才真正重视生态问题。而在视野方面，生态问题只是到了近几十年年才进入人们的视野，引起足够重视。许多问题发展的过程均体现了这两个方面的表象。贫困问题、核能污染问题等，也是如此。

　　在这样一个充满着不确定的风险社会中，民众对国家的要求和公共部门的任务均发生了很大的变化。国家面临的问题是，公民作为雇主的身分来要求政府提供服务。公民对政府的期望值越来越高，而公众对国家行政工作人员的态度是冷讽热嘲式的，不把行政管理人员放在眼里，经常在报纸上画漫画讽刺行政管理人员，拿行政管理人员开玩笑，以发泄对管理和公共政策的不满情绪。

　　对公共行政管理人员自己来说，其价值取向也发生了很大的变化。公务人员变得更加重视自我实现，要在工作中找到乐趣，找到享受，不再把工作看成纯粹谋生的手段，也不再把工作看成额外的负担，认为工作本身就是人的健全的生活的一部分。结果就是：一是公务人员的物质待遇必须有所提高；二是公务人员重视自我塑造，自我实现，他们就会要求在公务活动中拥有更多的自主权和影响力，喜欢自主，而不喜欢被命令和训斥。

　　所以，现代化管理体制就必须给公共行政管理人员以自主的空间。管理技术手段的提高，为向工作人员提供自由的空间提供了技术上的可能性。电子化技术手段的引进，传统管理组织结构和方式也跟着发生了变化，从命令型的体制走向给各级管理人员以一定自由活动空间的体制。

　　德国面临的主要问题是，现代化技术手段必须把握管理重点，据此来确定活动。行政现代化需要很大的财政能力，公共财政能力是否能够胜任呢？要解决这些问题，就有必要引入新的管理模式，改革传统的管理模式。

　　毕佳士说，德国行政管理体制五个方面的变化表明，德国正在形成一种新型的体制。为了能够更清楚地说明这一模式的核心要素，我们有必要抛弃意识形态的内容，来确定现实的问题，这样才能准确而没有偏见地解决问题。

　　新的管理模式就是2000年德国政府可能采用的新形式的管理体制。目前，这一新模式还未成为现实，在目前的德国仅仅处在讨论的过程中。如前文所述，西方工业化国家均存在着类似的趋势，这实际上就是90年代新公共管理的趋势。

　　新公共管理的标志有如下几个方面：一是服务性的“企业”，其出发点和归宿均是为了对付更高的公民期望。二是高水平的组织信息交流质量。以新式的体制如项目管理办法去管理生态环境问题等。三是费用问题，要讲究节约使用经费，制度上的措施是分权式的现实负责制，包干制。这就需要改革传统的以收入来确定支出的体制，在预算中加强成本效益的核算。四是精炼的人事管理。六是在目标上有选择性，并不是国家包揽所有服务，满足所有公民的所有期望。

　　毕佳士教授认为，政府机构可以比作企业或者百货商店，公众可以比作顾客。但是，市政府大厅真的是商店吗？显然不是。所以，毕佳士先生对公众就是顾客的说法不以为然，认为只是说得好其实做不到的东西。布尔教授也指出，新公共管理的确激动人心，但企业管理要应用到公共管理领域，必须注意公共领域的特殊性，公民毕竟不是顾客，公民意味着权利。

　　毕佳士教授指出，公民所具有的权利意味着什么，德国宪法中规定的社会国家原则就意味着什么。这两个原则对新的管理模式的现实意义是：公共行政必须考虑公民是社会的组成部分，有权利取得公共管理的服务。并且在得到公共服务时，不是乞求者的身分求得的。公民申办企业的申请要在短时间里办理，不能拖延很长的时间。公民即使很穷，但在领取救济时也不是乞丐，而是以公民的身分去领取救济，以公民的身分获得政府的服务。

　　新的模式中改善质量管理，改善服务的质量，这是很有意义的。复杂的交叉性很强的问题需要复杂的交叉性的管理机构。但是管理机构的交叉性和复杂程度有一定的限度。如果管理机构太复杂，政府就会成为德国小说家卡夫卡在小说中所说的神秘的城堡。

　　精简管理，给管理体制减肥，可以节约财政支出，也可以提高管理质量。但能否彻底解决机构臃肿的问题呢？新的模式没有找到适当的办法。借用经济上简化生产程序的方法，也许对这个问题的解决有些启发意义。

　　新的管理模式应该重视三个方面的工作，一是重视行政管理内部及相互之间的合作协调。二是结构改革与工作人员素质提高同步进行，加强在职培训，现在德国政府把6％的管理费用来培训，但实践表明仍然不够用，如果财政支出允许还应该增加经费。三是在设计具体管理制度时，必须考虑地区之间不同文化的因素，也必须考虑不同地区间不同的发展水平。管理文化的地区间很不相同，这是具体管理制度设计所必须考虑的。此外，由于社会利益越来越多元化，管理文化也会因此而有所变化。这在管理模式的设计上也必须考虑进去。

　　毕佳士教授认为，韦伯的官僚制管理模式不见得很快彻底地过时，因为在企业里，康采恩就是官僚式的企业管理制度，但也是很有效的。在德国，新公共管理模式仍然以需要社会国家的原则为核心要素。新公共管理在改善服务效率方面的努力却是有价值的。比如德国建立了专门的机构，即地方管理机构简化委员会，来比较各个地方政府在同类型工作中的效率水平。对效率差的政府管理进行分析，发现问题，并帮助其解决问题。不过，这种效率评价必须以相当水平的地方自治管理为基础。

　　德国的实践表明，新公共管理的市场模式的改革已经取得了一定的成功。不过，毕佳士和布尔教授均认为，市场模式的改革有很大的局限。首先，它存在着宪政制度的限制。德国宪法确定了社会国家的基本原则，技术的变化、管理的强化，这些因素只能纳入到社会国家原则中去，而不能取代社会国家的基本原则。其次是国家的特殊地位的限制。比如就机构减肥来说，可以实行国家职能的私有化改革，但是国家的独立存在是有必要的，因为法律实施必须以国家强制力为后盾才具有合法性基础。国家职能私有化有很大的局限性。如刑法不能由私人来办。英国实施过刑法私营化的改革，让私人去执行刑法事务，如让私人公司负责押送犯人，管理监狱，但结果是私人公司经验不足，逮到的罪犯乘机逃跑了。毕佳士和布尔教授的分析，实际上表明了德国强大的行政法制和宪政传统依然是新公共管理模式的出发点和可能发展的范围。

第四节 医疗保健中的案例

　　新公共管理是一种新的变革潮流。它意味着一种后官僚时代的新举措。但它只是一种总的趋势，在不同的国家，由于历史等国情不同，其具体内涵也有一定的差异。在不同领域也有一定的差异。比如对国有企业来说，新公共管理往往表现为民营化的改革；对于政府具体的公共服务领域来说，往往是执行事务的自主化。而对于难以民营化，同时也因为信息问题而难以自主化的领域里，新公共管理则又面临着新的变化。医疗保健部门就是一个比较特殊的领域，因为在这一领域，政府需要发挥重要的作用；但在政府发挥作用的同时，各国都面临着费用高涨难以控制的问题。由于医疗保健行业的特殊性，政府不可能削减费用，而只能控制费用，其目标只能是在控制费用的情况下引入新的机制来改善医疗保健的绩效。在这些限制条件下，建立内部市场、改善激励机制为内涵的新公共管理就有了较大的用武余地。

一、政府干预的理由

　　政府在医疗卫生部门应该发挥重要的作用，其原因主要有三个方面：

　　首先，许多与医疗卫生有关的服务是公益物品，如信息和传染病控制等。一人对信息的利用并不会减少其他人利用的信息；在同一地区的其他人被排除在外的情况下，一个人也无法受益于对传播疟疾的蚊子的控制计划。由于私营市场本身所能提供的对医疗卫生至关重要的公益物品太少，因此，为了增加这些物品的供应，政府有必要参与其中。其他医疗卫生服务具有外在效应，一个人的消费影响到其他人。为一名儿童实行免疫接种可以延缓麻疹和其他疾病的传播，从而产生外部经济效应。感染者和酗酒的司机带来的是不利于医疗卫生的外在效应。政府需要鼓励带来外部经济效应的行为，而制止带来外部不经济效应的行为。

　　其次，向穷人提供成本效益好的医疗卫生服务是减少贫困的好办法，它即有效益，又能得到社会的认同，绝大多数国家将获得基本的医疗保健视为一项人权。这个观点体现在“2000年：人人健康”这个目标中，它是在1978年由世界卫生组织和联合国儿童基金会在阿拉木图召开的会议上提出的，会议发起了今天的初级医疗卫生运动。私营市场不会使穷人获得充分的基本临床服务，也不会使穷人获得为向这种服务付费所必需的保险。因此，为了减轻贫困，为基本临床服务提供公共融资是正确的。这种公共资金应具有多种形式：向服务于穷人的私营医疗机构和非政府组织提供补贴；采用穷人可任意选择医疗服务提供者的医疗证，以及向穷人提供免费或低于成本的公共服务。

　　第三，政府需要采取行动来弥合因不确定性和保险市场的缺陷而造成的问题。发病率和疗效的极大不确定性产生了对保险的巨大需求，致使私营市场的营运发生缺陷。市场营运不佳的一个原因是医疗风险中的可变因素促使保险公司拒绝向最需要保险的人提供保险，这些人或是已经患病，或是很可能患病。第二个原因与道德危害有关：保险减少了个人以谨慎的行为来避免风险和支出的积极性，而且为医生和医院创造了鼓励因素和机会，来对病人进行超出需要的治疗。第三个原因是医疗服务提供者和病人关于治疗结果的信息不对称，提供者兼议病人选择治疗方案，但当其收入与这种兼议挂钩时，就会发生超过需要的治疗。作为最后这两个问题的后果，在无章可循的私营市场上，费用会逐步上升，而病人却没有获得什么有益的健康收益。在为私人提供的医疗保险制订规章制度方面，或在指示制订如社会保险之类的其他措施方面，政府应发挥重要的作用，目的是确保大范围的保险覆盖面并降低费用。

　　当然，政府有理由干预，并不意味着政府的干预一定会产生效用，实际上，政府干预不当，反而会导致更多的问题。其中最大的问题是医疗卫生开支增长过快，从而影响了经济的发展。

二、控制费用的措施

　　到90年代初，许多西方国家的医疗费用都迅速增长。1990年，美国医疗卫生费用占GNP的12.7%，加拿大为9.1%，法国为8.9%，德国为8.0%，日本为6.5%，英国为6.1%。80年代美国的医疗费用占GNP的比率年增长2.7%。居经济合作与发展组织成员国之首。1990年，美国人均医疗卫生费用为2800美元，几乎比OECD国家的平均值高出1000美元。美国医疗服务价格以每年2.2%的速度递增，比其他OECD国家涨得快得多。

　　美国医疗费用迅速上升的重要原因是医院和医生主要按服务收费。费用上升速度中等的国家如加拿大和日本对医生的门诊也采用按服务收费的办法，但这些国家实行了其他控制费用的办法。在加拿大，对医院给予固定的预算包干。开支水平较低的国家如英国或近期费用增长较低的国家如丹麦、德国和瑞典对医院和医生均制订了费用支付的总限额。限制医生费用的办法不一，英国按人头付费，在德国是按服务收费标准付费，瑞典实行工资制。在德国，如果服务量超过预计水平，就降低收费，以此作为控制费用的办法。比利时、法国、德国和荷兰为医院制定固定的预算。这些办法都起到了控制费用的作用，这些国家对医疗卫生开支都有较大的控制，而且在卫生总费用中，政府开支的比重较大。但美国是例外。因为美国继续实施实施病人报销医药费的制度，承保方与卫生服务提供者之间没有什么联系。美国医疗费用高的另一个原因是管理费用高，如在医疗保险制度中，大量的承保人以不同的标准向医疗卫生服务提供者付费，管理费用大约占卫生费用的15％，而其他OECD国家仅为5％。如果美国将这些管理费用降低到这些国家的水平，则可以节约800亿美元，相当于所有发展中国家医疗卫生支出总和的1/3。

三、改变激励的机制

　　控制费用增长只是问题的一个方面，改善医疗卫生的绩效，才是问题的关键。自80年代以来，OECD成员国都开展了医疗保健的“新公共管理”变革。

　　改革的原因主要出于在医疗卫生服务的筹资和提供方面面临着持续的困难，问题包括如何获得卫生服务、医疗保险范围不广、医疗费用难以令人接受的迅速上升、服务的低效率以及低质量。这些问题并不一定完全是政府的责任，人口与技术变化因素就是政府所无法控制的。不过，这些问题与医疗卫生保健筹资、支付和调控方面的因素也有很大的关系。新公共管理改革的目的就是改革管理体制，纠正这些方面的问题。

　　爱尔兰、荷兰和西班牙开始采取步骤扩大享受政府医疗保健的资格范围，将他们人口中最后余留的人群纳入政府的基本医疗保健系统之中。筹资私有化的呼声普遍存在，但是西方国家都没有缩小医疗保健的覆盖范围。

　　80年代以来，最能体现新公共管理精神的改革是引入了完善卫生服务提供者和承保人的激励机制和竞争机制，其目的是提高所配置资源的效率，其具体办法是政府承保方和私营卫生服务提供者建立契约关系。比利时和法国在补偿制度的基础上建立了严格的契约关系，英国从统一的国家卫生服务走向医生和医院的资助与竞争。德国的改革强调消费者的选择，让消费者在掌握信息的情况下自主购买医疗服务，而不是消极的第三方支付，在管制条件下提倡卫生服务提供者之间的竞争。

　　荷兰和英国对公共部门内引入竞争进行了不同程度的试验。在荷兰，消费者能够在事业性的医疗基金和私人承保者间进行选择，而中央卫生保健基金根据收入水平收取入保金，并根据患病风险将入保金支付给相互竞争的承保人。在英国，医院预算的一部分拨给大批的相互竞争的全科医疗服务，这使得全科医生能够为病人购买某些医疗服务。英国的全科医生正在使用他们新的购买力来为他们的病人获得较高质量的医院服务而讨价还价。

　　把竞争机制引入医疗服务领域，最著名的还数美国的管制下的竞争改革。其具体做法是为促进竞争并奖励那些在成本、质量以及病人满意度方面表现出色的卫生保健提供者而设计的卫生服务采购策略。这一策略的设计是针对美国目前卫生保健筹资和服务提供系统的基本问题的。在美国，卫生保健覆盖面主要以就业为基础，因此没有实现全面保险。到1990年时，65岁以下的人口中有3700万人没有医疗保险，而医疗费用却猛涨，1990年占GNP的12％，而到2000年可能涨到18％。其原因在于美国医疗保健体制的激励机制有问题：第三方保险常常鼓励提供更多的医疗服务。承保人通过排除高危人群入保，而不是通过积极追求卫生服务的更高效率来获得利润。由于更换工作往往会失去医疗保险，因此医疗制度实际上还阻碍了劳动力市场。

　　管制下竞争，具体地说就是建立一个把一个地区内的的医疗机构保健购买者组织起来的医疗保险采购合作社。合作社通过诸如确定基本的综合卫生服务的受益项目来设立当地的医疗保险方案标准，并与合格的卫生服务提供者签定合同，提供这些基本的受益项目。在每年的公开入社期间，合作社将提供关于不同卫生服务提供者基本的受益项目的价格信息，以及所能提供服务的质量信息。通过要求卫生服务提供者向所有消费者(不论其患病风险如何)公开他们入保人的名册，可增进公正性。通过对那些无法从其他渠道获得医疗保险的人口给予政府补助，使他们能够购买各种保险，从而实现全民保险。标准化会使消费者在掌握信息及更具有价格意识的情况下，在相互竞争的受益项目间作出选择。加利福尼亚州政府职员退休制度的运行就类似于医疗保险采购合作社，它为几乎100万州职员和退休人员及其家属安排医疗保险，并对竞争进行管理。随着时间的推移，竞争会迫使第三方承保人淘汰或者向管制下的保健系统这一方靠拢，因为这些系统可运用经济刺激和管理手段实现高效率的保健。确实承保人已经向这一方向转变：现有所有医疗保险承保人中，几乎有一半已提供某种管制下的保健方案。竞争还将给卫生服务提供者以明显的激励，使其变得更加有效率。管制下竞争的问题是它是否适合于农村地区或者人口密度较低的地区，如果不适用，那么是否有其他方案，并且一旦普及全民保险，其费用该如何。

　　管制下的竞争在荷兰等国也有一定的发展。荷兰在全民社会医疗保险方案下，引入了可以选择承保人的做法。　

第五节 从西方到东方

　　许多研究表明，经济合作与发展组织成员国在最近20年里深受新公共管理思潮的影响，而在90年代尤其明显，并因此而导致了西方政府治道风格的变化。到目前为止，西方国家的政府改革依然正在进行，许多政府改革尚未结束，许多改革举措正在实施，还有许多新的举措在酝酿，改革的结果也少有系统的评估，改革的理论总结也正在进行，因此本书的研究只能是初步的，旨在表明即使在市场经济已经非常发达的西方国家，其政府干预也是过分的，并且导致了更多的市场失灵，以及公共行政的低效率，阻碍了经济发展，影响了国民经济在世界市场的竞争能力，导致了财政危机。为了解决这些问题，就有必要减少政府干预，精简政府机构和人员，在公共领域引入更多的市场机制，更多地运用市场的办法来管理公共事务。这一名为新公共管理的改革浪潮席卷了西方国家，新公共管理在由私人部门到公共部门的移植过程中虽然出现了许多排异反应，但从总体上来看，已经在相当程度上改善了西方国家的公共行政，促进了经济发展，满足了更多的公共服务需求，同时也提高了在国际市场的竞争能力。

　　中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家，市场经济建设时日方短，但已经获得了经济高速增长、人民生活水平不断上升等收益，如何建设市场经济，在市场经济时代政府如何运用市场的方法来管理公共事务，改善公共行政的质量，实现行政现代化，这是摆在中国人面前的现实问题。以市场化为导向的西方国家的政府改革思潮和实践，无疑可以成为中国人进行市场经济建设的参照系。

一、东西方的协奏

　　鉴于这一想法，笔者在进行《西方政府的治道变革》研究的同时，也开始了《中国政府的治道变革》的研究工作，并计划进行中西方治道变革的比较研究。本书研究当代西方国家的治道变革，《中国政府的治道变革》则着眼于改革开放以来中国政府的治道发展。本书涉及政府与市场的选择、重塑与重理的重奏、政治与行政的调整，《中国政府的治道变革》则集中研究当代中国政府治道变革的五大主题：“规模的精简：机构与人员的改革”，“职能的转变：政府与市场的均衡”，“行为的规范：政府活动的法制化”，“党政的协调：政治与行政的调整”，“权力的下放：政策执行的自主化”等。第一阶段的研究发现，东西方行政发展所面临的许多问题是共同的，理论和实践的轨迹也有许多重合之处，东方和西方国家都在为改善政府绩效、提高政府能力而进行着大规模的政府改革。这说明，加强相互之间的了解，交流东西方治道变革实践过程中得到的经验和教训，显然是一件很有意义的工作。

　　当然，东西方国家政治、经济、文化和历史等各个方面均有很大的差异，这些差异要大于欧洲大陆国家和英美盎格鲁－萨克逊国家的差异。欧洲大陆国家都特别强调英美国家的经验不能简单地照搬到欧洲大陆国家，我们就更需要注意普遍的新公共管理思想和中国传统、国情的结合。如何从国家的传统出发，从国情的需要出发，吸收西方国家的经验，吸取其教训，这显然是一个更为重要的研究课题，同时也是一个在实践中不断试验、不断总结经验教训的干中学、理论与实践紧密结合的系统工程。下面，我们就1998年3月开始进行的中国政府机构改革方案为核心，在西方政府治道变革潮流为背景，简要地探讨一下中国政府的改革之道。

二、1998及将来

　　根据本书的研究，当今世界政府机构变革有执行局和大部制两个趋向。对于西方政府来说，无论是执行局化还是大部制化的变革，其主要目的都在于改善政治责任和提高政策执行的绩效，以缓解财政压力，提高经济活力，并且这一进程与政治与行政关系的调整密切相关。而且在公共行政的规范模式方面，大多数国家正在选择现代化的取向，而澳大利亚等国则依然坚持完善传统的公共行政模式，使行政组织的层级与幅度相适应，把内阁部从28个减少到18个，其目的是能够使各部部长均能够进入内阁班子，从而改善内阁的运作绩效。最近日本政府也把内阁部从24个减少到12个。大概也是出于这一考虑。因为世界上许多市场经济国家的内阁部均在15个左右，美国有14个内阁部，英法等国只有十七八个内阁部。中国政府机构改革应该采取大部制呢，还是采取执行局模式呢？中国目前的国情到底是需要何种模式呢？西方各国在政府机构改革方面的实践，显然有利于我们更周密地设计政府机构改革方案。

　　对于中国政府来说，政府机构的变革在1978年之前，与计划经济条件下政府机构规模膨胀超过财政承受力有关。在1978年之后，则不仅仅与政府规模超过财政承受力相关，而且更为主要的是与市场化改革的进程相关，尤其是90年代初以来的政府机构改革，主要与政府职能转变的变革有关。1988年以前的机构改革都失败了，其原因是因为没有考虑到政府职能转变的因素。1988年以后进行的两次改革均考虑了政府职能转变的因素，也取得了一定的成就，但是在改革后也出现过一些机构膨胀的回潮，并且从总体上来看，并未实现中国政府职能的市场化。1998年的政府机构改革有什么特色？本次改革之后需要如何进一步推动改革？让我们来分析一下1998年国务院机构改革方案的改革目标和改革原则。

　　1998年3月10日，九届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。按照中国共产党第十五次全国代表大会和十五届二中全会的要求，这次国务院机构改革目标是：“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。”

　　这表明，管理效率、适应市场经济需要，是本次国务院机构改革的基本价值目标。与西方政府的机构改革相比，缺少改善政治责任，缺少调整政治与行政，政策制定与政策执行这些内容。并且强调办事高效、运转协调、行为规范，这些准则均是公共行政的传统准则，是集权性的韦伯式官僚体制的基本准则，缺少90年代世界各国流行的新公共管理的准则。强调管理效率，以传统公共行政的基本价值为准则，这决定了中国政府的机构改革是澳大利亚式的改革，而且与二战之后美国政府机构改革的准则非常相似。这一模式的选择是否合适呢？

　　笔者认为，当前西方国家的治道变革的基本趋势是从传统的公共行政模式走向新公共管理模式，但是这一变革并不意味着彻底否定传统的公共行政模式，而只是意味着在传统公共行政模式的基础上进行外围的改革和改善。因此，传统公共行政的模式依然有着很大的生命力。虽然许多人提出传统公共行政的理论有着深刻的危机，其中最经典的批判来自文森特·奥斯特罗姆，他认为，民主和新政治经济，可以替代导致专制和封闭的传统公共行政思想。戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《重塑政府》一书也痛斥传统官僚体制模式已经过时，新的公共行政范式已经出现，这就是企业化的政府模式。不过，传统的公共行政模式在公共行政实践中并没有失去主导地位。比较行政学家盖伊·彼得斯在分析、总结了当代西方各国行政改革新模式后指出，西方行政改革的潮流表明，传统行政模式已经在逐渐过时，并不意味着它在任何情况下都失去了活力。替代传统模式的有市场模式、参与模式、灵活政府模式、非管制型政府等，这些模式也并非是灵丹妙药。现在世界性的潮流都是用新公共管理的模式来替代传统的公共行政模式，其效果也大小不一。而澳大利亚继续以传统公共行政模式为规范准则，其实践至少证明了传统公共行政模式并未失去魅力。但不管如何，在传统公共行政模式的基础上，采用新型的市场模式、参与模式、灵活政府模式、非管制型政府模式等，显然有助于公共行政绩效的改善。因此，笔者认为，中国政府可以选择传统的公共行政模式，但是也不必因此而排除新公共管理的模式。实际上，1998年的国务院机构改革方案除了传统的公共行政模式选择之外，也包含着部分新公共管理的内涵。这在改革原则中可以看到这一点。

　　根据改革方案，1998年国务院机构改革的原则是：“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。”

　　这些原则中，“按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政”以及“按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，完善行政运行机制”，这依然是传统的公共行政的内涵。但是其他两项，“按照社会主义市场经济少要求，转变政府职能，实行政企分开”以及“按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设”，则是“治道变革”的内涵。它涉及到“政府职能的市场化”、“政府行为的法制化”。

　　这些原则在改革方案中有明确的体现。根据国务院机构改革方案，本次改革撤销的部主要是专业性的经济管理部门，包括电力工业部、煤炭工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、国内贸易部、地质矿产部、林业部等，这些部变成了总局，并且总局也将在3年内撤销，彻底撤销了1993年改革组建的8个行政性公司.这些部门的撤销，意味着政府机构格局从计划经济向市场经济的彻底转型。体委的撤销也意味着政府职能在体育事业上的市场化。而国防科工委、邮电部、劳动部、广播电影电视部、体改委等部门的改革只涉及纯粹的政府机构和职能的内部分配和调整。当然，也不能完全排除这些部门适应市场经济需要的变革，如邮电部撤销后组建信息产业部，实施政企分开，就为打破邮电部门的垄断创造了政府机构的条件。

　　本次改革新组建的4个部委中，国防科学技术工业委员会、信息产业部和国土资源部只涉及内部机构和职能的调整。而社会保障部则意味着中国政府在市场经济条件下公共服务职能的强化。

　　因此，1998年的机构改革，除了纯粹的机构和职能的内部调整之外，实际上还涉及到“治道变革”的问题。这一治道变革涉及如下几个方面的内涵：一是政府职能的市场化，二是政府行为的法制化。这一治道变革与西方政府的治道变革有着一定的类似之处。其区别在于西方政府面临着法制过度的问题，而中国政府却面临着法制不足的问题。所以，西方政府强调的是放松管制(内部的或者外部的)，而中国政府强调的却是强化管制(包括内部的和外部的)。西方政府特别强调政府经济职能的民营化，并且正在强调政府公共服务职能的市场化(半市场、内部市场、公共服务收费等)，强调公共服务部门之间的重复生产和竞争，强调政策执行的自主化等。而中国政府的政府职能转变，实际上还局限于政府微观经济职能的市场化，主要是政企分开，实现国营企业市场化和民营化。当然，我们也可以发现，在中国市场化改革进程中发生的中国政府的治道变革进程，要比国务院机构改革方案所概括的要广泛、深刻得多。

　　西方治道变革的实践表明，政府组织结构的设计是一个方面，而治道变革又是另一个方面。在许多国家，这一进程是统一的，其中的新西兰最为典型，英美国家的变革也是如此。但在澳大利亚，虽然政府的组织结构设计是传统的，但政府的治道也在进行大范围的变革。中国政府组织变革的思路是澳大利亚式的，而且这一做法是符合中国国情的。因为新西兰和英国式的执行局化改革，是有条件的。目前中国尚不具备成功实施这一组织变革的条件。就如世界银行报告所指出的，执行局化的改革致力于把核心公共部门分解成一系列各不相同的实业集团或专门机构。一般来说，这些机构在财力和人力资源配置上享有较大的管理灵活性，但对后果也担负着较大的责任。这一改革对西方国家来说是合意的，并且取得了许多成就，但是对于许多发展中国家来说，就未必合意。因为西方国家多年来逐步形成了一系列制约任意行为的可靠措施，因而目前具备放松对投入进行直接控制的能力。“对许多尚未建立可靠机制控制投入物的国家来说，扩大管理层的灵活性只会增加武断专制和腐败行为。而且，签订和强制履行合同，特别是对产出复杂的服务行业来说，需要专业方面的技术，而这些国家往往极为缺乏这种专业人才。”因此“无力充分控制投入物和政府能力不强的国家需要谨慎从事。”

　　那么中国政府的治道变革应该注意什么呢？在讨论这一问题之前，我们首先应该意识到，中国政府的机构改革是一回事，而研究治道变革又是一回事。笔者以为，中国政府的治道变革不仅仅意味着官方所宣称的行政改革，而是与70年代末以来整个有意无意的改革进程是联系在一起的。自70年代末以来，中国就开始了政治、经济、文化、教育、科研体制全方位的改革，其中经济体制改革的成就有目共睹，不仅取得了举世瞩目的持续经济增长，而且已经开始了系统的市场经济建设，开创了中国特色的具有渐进特色的市场化道路。经济、文化、政治、教育、科研体制的市场化变革，实际上为政府的治道变革提供了基本的条件。笔者认为，中国政府的行政改革不应该着眼于机构改革，而应该以机构改革为基础，着眼于治道变革。因此，中国政府机构改革的成功，关键在于能否注意到如下几点：

　　首先，根据组织学的原理，尤其是根据层级幅度相适应的原则，使得各级政府的组织结构得以合理化，也使得条块关系得以合理化。比如就内阁部来说，1998年机构改革之后，国务院内阁部的数量实际上还多于最佳规模。一般来说，一个政府的内阁部多于20个，其内阁部之上往往需要增设一级专门性的协调机构，内阁各部部长就很难进入内阁决策核心，这不利于内阁的正常运转。本次改革已经把部委的数量精简为20多个，下次改革就应该把部委数目降到15个左右，至少不超过20个，从而使各部部长均进入内阁，就可以少设副总理，废除国务委员制度。这样，就可以保证国务院内阁级组织的最佳层级幅度比。同时也可以为实行责任内阁联带责任制提供组织条件。在此，内阁联带责任制的特点是对于内阁通过的一切决定，凡是留任的，就要绝对负责，不得反复。它可以要求内阁部长谨慎行事，避免出现内部分歧，它可以要求各内阁部长把不同政见摆到桌面上来共同研究，它可以统一政府的政策，为公众讨论提供中心，使人民了解情况。内阁联带责任制意味着某个部长如果不同意内阁通过的政策，就应该辞职，从而保证政策的执行。显然，它是内阁部长团结一致、同舟共济的制度保障，保证政府组织效率的重要制度安排。各级政府也可以照此办理。

　　其次，机构设计有必要在遵照一种模式(如大部制)的基础上，吸收其他模式的做法，如不妨建立一些美国那样的独立的执行机构，也可以在某些部门建立一些英国式的执行局，也可以开放一些公共事务领域，让非政府的民间组织来承担部分公共服务，并在进行集权式管理的基础上增加一些灵活性的因素。“办事高效、运转协调、行为规范”、“权责一致，明确职责分工，完善行政运行机制”，“精简、统一、效能，精兵简政”，这都是传统公共行政学的基本价值准则。这些价值需要坚持，但也不妨使用一些并不如何“统一”、“规范”、“协调”的市场化的办法。增加组织机构的多样性，应该是下一步行政改革的基本目标。因此，改革的目标需要进一步探讨，在传统公共行政原则的基础上，吸收新公共管理的内容。在传统行政与现代行政之间寻找某种均衡，可能是适合中国国情的模式。当然，西方国家执行局改革的成功有着其特定的背景，一是它们在执行局化改革成功之前政府规模均较小，或者本来就不怎么介入私益物品和服务事务，或者已经成功地进行了大规模民营化的实践，政府职能是充分市场化的；二是它们有着较为悠久的现代公务员制度的传统，公务员有着良好的职业道德；三是对行政运作有着有效的司法监督，美国有行政程序法和司法审查的传统，欧洲大陆国家则依靠行政法和专门的行政法庭或者宪法法院对行政行为进行司法审查，公民可以根据法律理由或者实际错误对行政决定提出异议。目前的中国已经开始了这些方面的发展进程，但尚未达到理想的程度。因此我们不能盲目照搬发达国家的做法，但我们也并不能轻易地认为，执行局的做法在中国完全缺乏基础，实际上在某些情况下，在局部领域内，完全可以进行小规模的实验。

　　第三，机构改革，也需要与政治体制改革的基本框架联系起来，探讨政治与行政的基本框架。这一框架，一是要保证政府有足够的公共权威，二是要保证政府能够履行切实的政治责任，三是要保证政策制定，尤其是政策执行的质量。公共行政体制的绩效与政治体制的基本框架有着密切的关系，如果政治体制不能保证一定质量的政治责任制度，使政府保持一定的政治权威，公共行政就会出现政治性失控的问题，公共选择理论所分析的许多公共选择的灾难就会大量地产生，对此即使是新公共管理模式也是无能为力的。在缺乏政治权威和政治责任的体制里，政策制定和政策执行的质量就得不到制度保障。因此，机构改革的直接目标可以主要是改善行政绩效，但也要与政治体制改革相适应，在完善公共行政政治权威基础和政治责任制度为目标，来建设政治体制的基本框架。

　　第四，机构改革还要以具体的公共事务管理体制的变革为基础。没有具体领域的变革，机构改革不可能取得任何成就。机构改革只是起步，真正的关键还在于具体的公共事务领域的改革，如投资体制的变革、粮食体制的变革、棉花购销体制的改革、社会保障体制的变革、财政金融体制的改革、外贸体制的改革等，此外还取决于环境治理、国土资源开发和利用、公共水资源、邮电信息产业、民政事务、人力资源开发和交易、科研体制和市场、国防和治安等具体的公共事务管理机制的变化。政府机构的变革只是为这些具体的公共事务的解决提供组织条件，而运作这些公共事务的制度条件却需要另一层次的艰苦而细致的努力，而后者才真正是中国政府公共行政绩效的关键所在。比如要实现政府职能转变，计委的项目预审权、项目终审权，物价部门的各种物价管制，就应该根据市场经济的需要彻底取消。邮电部门对于通讯系统的独家垄断权也应该彻底取消。如果这些方面没有相应的适应市场经济的改革，机构改革不可能成功。

　　最后，就如世界银行报告所建议的，包括中国在内的东亚国家，“政府对新的重大挑战作出反应的应变能力对于该地区的持续经济成功是至关重要的。同时，政府行政现代化和实现有效的分权也是十分重要的。”目前对中国政府来说，最为迫切的就是要推进现代化的政府改革，建立起支持竞争的坚定的法规结构，解决法律缺乏综合症，在政府继续发挥作用的领域建立起确保更多透明度和责任感的机制，与私人部门合作以有效地提供融资服务和基础设施，尽快地建立起鼓励竞争、管理合同签订过程和对垄断进行调控管理的法规框架。即使放弃一些灵活性的短期利益，也要建立具有很高可信度的制度机制。

　　这一分析依然只是初步的分析，进一步的分析依然有待艰苦的努力。传统的行政发展注重的是设备、技巧和行政管理或技术能力，新公共行政的模式认为，指导行为──即政府机构和官员做什么和如何去做──的激励机制更为重要。比如没有什么国家会有意识地鼓励官方的腐败行为和效率低下，而仅有诸如禁止贿赂或禁止任人唯亲行为的正式规定和管理技术也很难根除腐败和低效率的行为，关键在于行政体制所具有的规则和激励机制能否引导人们朝好的方向努力。

　　总之，政府对于经济和社会发展的作用正在为人们所日益重视。就如世界银行所说：“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上。但是若情况相反，则发展便会止步不前。”70年代末以来，西方国家改革政府的努力，到目前为止已经发挥了提高政府能力、促进经济社会发展的作用。当前，中国政府也正在面临着改革政府的挑战，在这一进程中，如果能广泛地总结他国改革政府的经验，肯定是有益的。当然，西方政府改革的内容是非常丰富的，许多经验尚待总结，从中国政府改革的需要出发，去阐述和分析西方政府改革，在国内也只是一个开头。并且本书只以治道变革为线索，探索了西方政府职能的市场化、重塑政府和重理政府、执行局化改革等三个主题。学术研究往往是局部的努力，实践变革则往往是全面的并且是持久的努力。西方国家的经验告诉我们，建立一个有效的政府体制往往需要几十年的努力。西方国家第一次政府现代化平均花费了半个世纪，第二次政府现代化自本世纪70年末代算起，到目前为止也已经有了20年左右的时间。对于作为发展中国家的中国来说，除了时间上不要奢望一蹴而就之外，还需要注意的是，要重建一个有效的政府体制，必须首先明确自己的出发点。在条件不具备的情况下，即使在其他国家非常成功的举措，也很可能导致灾难性的结果，如在国家无法建立起对管理人员资源使用的可靠控制机制时，赋予他们更大的灵活性只会鼓励独断专行和腐败。确定有效政府的基本框架，根据具体的条件确定变革的优先次序，这是我们所面临的重大挑战。

　　当然，政府与市场的均衡，政府治道的变革依然是政治抉择的结果。1978年以来，中国人的幸运之处就是文革结束后政治权力博弈的结果恰好倾向于选择市场化的改革。笔者曾经写道：“市场有着巨大的比较效率优势，这时只要人们认识到这一点并尝到其中的甜头时，即使对市场所知甚少，人们也会毅然决然地选择市场，并在实践中边干边学，摸着石头过河。这恐怕是对市场经济缺乏了解的中国人在90年代毅然认同市场经济，以惊人的速度建设市场经济，并且极少有人反对的重要原因。但是，总是摸着石头过河，并非长久之计，总是依靠金钱和权力的博弈，也未免有失知识的尊严。人毕竟拥有认识能力，在运用金钱和权力之外，还有获得知识、突破金钱和权力之局限的能力。对人类行为来说，充分的理性设计和理性指导是不可能的，因为人的知识能力是有限的。但是，人的知识，哪怕是有限的知识，也多多少少能够起到寻找正确航道、避免险滩暗礁的作用。而要更好地确定正确航道，更少地避免险滩暗礁，至少是在既有航道到处碰壁不可再用时，能够有一条备用的航道，那就需要建立一种风气，鼓励发挥每一个人的认知能力，鼓励探究，在探究中寻求真知，从而尽可能拓宽知识的可能性。”到目前为止，中国政府机构改革和职能转变似乎依然是在金钱和权力中进行博弈，缺乏最起码的理论指导。本著的努力是有限的，不能也不可能完全替代金钱和权力的博弈，但笔者希望有更多的努力，共同以知识的力量，变金钱和权力的博弈为金钱、权力和知识的博弈。这样，中国政府的机构改革和职能转变无疑会顺利一些。我们至少会少走弯路，顺利实现到下个世纪初建立一个适应市场经济的政府框架的基本目标。