第一节 市政过程
一、市政过程及其环境和阶段
1、市政过程的含义
所谓市政过程，是指城市的执政党、国家机构等市政权力政治系统与环境相互作用和相互影响，以及市政权力政治系统自身的生存、发展等过程的总称。它是对市政运行所作的动态分析，主要包括以下两个动态过程：
(1)市政管理过程。它是指市政权力政治系统，输入各界各阶层市民利益要求（下情）和上级的指令（上情）等，经过系统内部的论证，转换为城市公共政策，并贯彻执行于社会中去的过程，包括咨询、信息、决策、执行、监督、反馈等环节，主要是城市政府对城市的社会公共事务进行管理的过程（如图所示）。
图:市政过程
(2)市政发展过程。它是指市政权力政治系统内部运行规则的建立与调整、改革与完善，城市党政机构的设置、撤销、变更、合并，党政人员的更新与培训，城市政治文化的发展与进步等。主要是为市政管理过程提供制度准备、组织准备和思想准备。这既为市政管理过程服务，又制约其运行过程。
2、市政过程的环境
城市行政权力系统所遇到的最直接、影响作用最大的环境有：
（1）政治环境：包括城市非权力政治系统、国家权力政治系统、国际政治环境
城市权力政治系统是城市政治系统内的一个组成部分。城市政治系统内容，除了城市权力政治系统外，还有城市非权力政治系统，包括：市民与居民委员会，城市各民主党派委员会与市人民政协，城市各人民团体与其他群众团体等，这些都是城市权力政治系统的环境。城市权力政治系统与环境的关系，首要的也是最直接的是与城市非权力政治系统的关系。它们之间的相互影响和作用，是市政过程内在的重要内容。
城市权力政治系统是整个国家权力政治系统的组成部分，国家权力政治系统无时无刻不在对城市权力政治系统发生强烈的影响作用。它们之间的相互影响、相互作用构成市政过程中又一重要内容。
此外，城市权力政治系统也不可避免地受到国际政治环境的影响。
（2）社会环境
城市权力政治系统外部的一切存在，均可视为其社会环境。
城市权力政治系统只是整个城市这一大系统的一个组成部分。因此整个城市的经济、文化和自然状况等，都是城市权力政治系统的外部环境。城市的经济、文化、自然环境的变化和信息的输入，必然会对城市权力
3、市政过程的阶段
按照市政过程发生的先后顺序，市政过程包含两个相互联系，不断循环的阶段。
（1）外部环境对城市权力政治系统的影响作用阶段
表现为外部环境的信息、资源、资金等，尤其是市民的利益表达和上级机关的法律、行政法规、决议、命令等，对城市权力政治系统输入的过程。环境的变化和需求必然影响城市权力政治系统的决策和执行。
（2）城市权力政治系统对各类环境的影响作用阶段
表现为城市权力政治系统的信息收集与调查研究、决策与执行、咨询监督与信息的反馈等过程，尤其是城市国家行政系统的决策、执行等重要活动，必然对各类环境起巨大的反作用，甚至可以说，决定着城市经济、政治、文化和社会生活各个领域的兴衰。
二、我国市政运作过程
包括市政决策、市政执行、市政监督三个环节。
（一）我国的市政决策
它是指我国市委、市人大、市政府，为实现其职责，对城市各项建设和管理问题进行抉择的过程。它由下列三部分组成（如图所示）。
图:市政决策
1、市委决策（市政治决策）
其主体是中国共产党的市委会；内容是关于城市政策的政治价值和政治原则的决策，是共产党的市委会对城市公共事务的抉择和安排。
在实际运营过程中市委负责城市的大政方针、重大事项和全局事务的综合协调，负责对市人民代表大会、市人民政府、市人民法院、市人民检察院等国家机构组成人员和市工、青、妇等人民团体主要领导人的候选人的推荐。
市委的决策职能，主要集中在市委常委会上，相当一部分重大的行政决策，经过市人民政府办公会议等形式的初步讨论后，要提交党的市委常委会讨论决定；也有一些重大的市行政决策，则是先由市委常委会讨论决定处理原则或大体方案，再交市人民政府制定具体办法或工作措施。
市委决策，通常在党的市委常委会和市委全体会议上，根据民主集中制的原则作出，遵循少数服从多数原则，采用过半数通过
2、市人大决策（市权力决策）
主体是市人民代表大会及其常务委员会；内容是确定可否赋予一定的决策内容以较高的法律效力的一种决策形式，侧重于制定规范性文件，批准政府的计划、预算和其它重要事项，决定市人民政府、市人民法院和市人民检察院重要领导人的任免。
如果说中共市委、市人民政府的决策是一种选择决策，那么市人大决策的特性主要有两个方面：其一，它是一种确认决策，它不是从多种备选方案中进行抉择而是对市人民政府行政机关提供一种定形的方案予以确认。因此，只能是确认（通过）、不确认（不通过）和部分确认（修改）三种不同的结果，而不是选择另一套方案。其二，它一经确认，在所辖区域内具有最高法律效力，市人民政府不能做出与它相抵触的决定。
市人大决策，通常在市人民代表大会会议和市人民代表大会常委员会会议上做出，遵循过半数通过的原则。
3、市政府决策（市行政决策）
主体是市人民政府；内容是市政府行政机关为达到某一行政目标，针对管理中的某一类或某一个主要问题，选择解决方案与途径的创造性活动。
市政府决策的特点主要体现在下列三个方面：一是决策顺序上的创造性。城市中各种规定、办法、计划、预算、规划、方案等，一般都由市国家行政机关最先提出具体方案，然后交中国共产党的市委、市人民代表大会及其常务委员会讨论、批准。二是决策时间上的经常性。市人民政府要经常地、随时地做出各种决策，以适应各种急速变化的形势。三是决策内容上的繁杂性。市行政决策内容所及纷繁复杂，几乎无所不包。比如，就城市经济行政决策而言，涉及城市的工业、农业、建筑市政、商业、金融、外贸、财政、交通运输、科技、服务等，以及生产、消费、积累、交换和流通等方方面面。
市政府决策，通常以市人民政府全体会议和常务会议的形式作出，通常不需遵循过半数的多决原则。
市政府决策的形式
当前我国城市人民政府实行行政首长负责制，即通常所说的市长负责制。
在这种领导体制下，我国当前市政府决策主要有五种形式：
其一，市人民政府常务会议。
它是市人民政府对重大问题进行抉择的经常性会议。一般一周一次。其组成人员是市长、副市长、设备管理区的市（或地级市）的秘书长，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。
其二，市人民政府全体会议。
直辖市、设区的市由市长、副市长、秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。不设区的市由市长、副市长和局长、科长等组成。也就是都由本级人民政府全体成员组成。一般半年召开一次，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。
其三，市长办公会议。
它是一种经常性的办公会议。由市长或市长委托的副市长召集和主持。其主要任务是研究、处理市人民政府日常工作中的重要问题。
其四，专题性会议。
它由市长、副市长根据工作需要和各自的分工召开，专门研究、处理工作中的具体问题。由有关局、委、办负责人及相关人员参加。
其五，区、县长会议。
它由市长召集并主持，所辖各区、县长参加。一般每半年召开一次。其主要任务是部署市人民政府工作，并就一些重大问题征求区、县人民政府的意见。
（二）我国的市政执行
它是指城市人民政府以贯彻落实市政决策为核心的职务行为，是市人民政府和它的工作部门以及工作人员执行市政决策中枢的决策、指令的过程。
市政执行始终以市政决策的实现为目标，力图使决策意图得到最彻底、最有效的贯彻。
1、市政执行特征
(1)非直接操作性。
市政府行政机关主要是通过命令、指示、规章、奖惩等形式，而不是非常具体的、直接操作的执行，多具有再决策的执行，以促进决策目标的实现。
(2)法律强制性。
市政执行可以根据需要使用行政强制力或借助于司法强制力，保证决策的推行。
(3)执行层次多样性。
市政执行大约可分为三个层次：市人民政府对中国共产党的市委、市人民代表大会及其常务委员会和上级党政领导机关的执行；市人民政府工作部门对市人民政府指令的执行；市人民政府各工作部门按照部门领导的部署、指示和有关规章制度具体办理各种业务。
2、市政执行的手段
大体上有下列八种手段：
（1）行政命令手段。向执行对象发出命令，限期完成一定行为，违者给以行政制裁。
（2）宣传教育手段。通过宣传教育使决策的内容为市民、企业、事业单位所了解、理解和认同，变为市民和单位的自觉行动。
（3）例行业务手段。通过登记、办证换证、裁决、审批等业务活动，对社会进行监督、指导，保证法律、法规和政府指示的贯彻。
（4）组织行政手段。对某种工作、某项计划的执行，要建立起严密、高效的组织（临时性的），以组织力量来保证和推进决策。
（5）发包招标手段。以市人民政府名义发包、招标，由相关的公司企业竞争投标、承包，双方签订合同进行约束，完成市政决策的任务。
（6）利益激励手段。以给与奖励、优惠、照顾手段，激发人们的主动性、积极性，按照决策意图，努力追求目标的实现。
（7）司法救助手段。对市行政执行部门已作出的裁决，在法定期限内当事人未表示异议，又拒不执行者，市行政机关可向当事人所在的基层人民法院申请执行。对工作中发现的违反刑法的，则移交公安、审判、检察机关，通过诉讼程序处理。这是市政法制的要求，市政府执行部门要学会并善于运用这种手段。
（8）直接强制手段。对拒不实施市人民政府决策要求的行为单位和个人，由市人民政府有关部门强制执行。
（三）我国的市政监督
所谓市政监督是指各监督主体对城市各级国家行政机关及其国家公务员遵纪守法情况的监察督导行为。
1、 市政监督的主体
（1）市民。依宪法规定，市民对任何国家机关和国家工作人员，均有提出批评、建议、申诉、检举、控告等监督权利。
（2）城市各级党组织。对市人民政府及其工作人员贯彻执行党的路线、方针、政策，遵守法律、法规、命令，执行市委决议等进行全面监督。
（3）城市各级党的纪律检查委员会。它是为加强党内监督而设立的专门监督机关，从市级直至基层党委。
（4）市人民代表大会及其常务委员会。它是市政体系内权威性最高，最强有力的监督机关。通过行使人事监督，听取政府工作报告以及质询、询问等权力，加强监督。
（5）市人民政府及其各工作部门。既有上下级关系的双向监督、一般工作监督和纪律监督，也有市人民政府各工作部门在业务范围内对其平行并列机构的监督。
（6）市监察局。它是市人民政府内设立的行政监督机关，是市人民政府行使监督职能的专门机构。
（7）市审计局。它是市人民政府内设立的审计机关，依据法律规定的职权和程序，进行审计监督。
（8）市各级人民法院。它是城市的国家审判机关，主要是通过审理各类行政案件，审查市政府及其国家公务员是否违法、失职和侵犯公民权益。
（9）市各级人民检察院。它是城市的国家专门的法律监督机关，主要通过查处贪污、贿赂案件和违反刑法、需要追究刑事责任的渎职犯罪案件，以及受理公民的申诉、控告、检举，实行法律监督。对一般违法行为和违纪行为，不直接查处，通常将案件移送有关机关处理。
（l0）市各民主党派、人民政协及市人民团体等。来自它们的批评、监督和呼吁，带有一定的权威性。
（11）新闻舆论单位。包括广播、电视、报刊、杂志等大众传播媒介提出的批评、建议，具有较广泛的影响性。
2、市政监督的类型
市政监督的主体是广泛的，决定了市政监督的类型也是多样的。可以从不同的角度作以下分类：
（1）直接、间接发生法律效力的监督
这是按照监督主体的性质划分的。根据监督主体的性质及其监督的权限划分为两类：一类是各种国家机构依法实施的监督。如国家权力机关对市行政机关、司法机关的监督行为，市行政机关、行政机关内部的特定机关（如监察，审计机关等）对市行政机关的监督行为，能直接发生法律效力。另一类是各种非国家机构，依法实施的监督。如各民主党派、企事业单位、人民团体、公民等的监督行为，不能直接而只能通过相应的有权国家机构才能发生法律效力的监督。
（2）忠诚监督和效率监督
这是按监督目的划分的。人们对政府的根本要求，归根到底就是要它忠诚地履行职责，高效率地进行工作。根据监督的目的划分为两类：一类是忠诚监督。它是指对市政府及其工作人员是否忠诚于决策指令，是否遵纪守法的监督。在我国，党的市纪律检查机关与市人民政府的监察机关、审计机关、市人民法院与人民检察院的监督活动，属于此类型。另一类是效率监督。它是指对市政府机关完成任务的质量、数量、速度和消耗人力、财力、物力状况以及政策的社会效益、经济效益等方面的监督。在我国，一般由上级行政机关对其直接下属部门进行的监督活动，多属于此种类型。
（3）对经济、文教等的监督
这是按监督的领域划分的。包括：对城市经济、规划、环境、各项公用事业等行政管理活动的监督；对教科文卫、体育、民政等社会管理活动的监督；对外事管理活动的监督；对公安、司法管理活动的监督；对组织、人事管理活动的监督；对监察、审计工作的监督。
（4）对决策、执行、咨询等的监督
这是按监督的市政过程划分的。包括：对市政信息收集、处理活动的监督；对市政决策活动的监督；对执行活动及其诸环节的监督；对市政咨询参谋活动的监督；对监督活动自身的制约和监督等。
城市政府内部设立的专门监督机构主要有市行政监察机关和市审计机关。