第二节 西方国家的市政体制
一、西方国家市政体制的特点
1、西方国家市政体制的形式多样化
例如，英国的市议会就是市政府。法国的市长和市政府在办理中央事务方面，不受市议会的监督，作为中央政府的代表，市长反而拥有若干监督市议会的权力。日本的市长和市议会虽然分别由市民选举产生，但市议会却有较大的监督市政府的权力。美国市政体制的形式有市长议会制、市委员会制和市议会经理制等。德国的市政体制除了有美国的部分形式外，还有市议会参事会制、市议会监督委员会制等。
2、政党在城市的组织通过竞选，在市议会拥有多数议席，主导城市的议决权；当选市长，主导城市的行政权。
3、西方国家的市长、市议员和市法官一般分别由市民直接选举产生，各自对选民负责，并且相互制衡
4、城市一般不辖区和县，市和县、乡、镇的政府是独立平等的地方政府，都直接受省、州政府的领导
5、西方国家城市的利益集团比较活跃，既直接向城市的国家机构表达利益，又通过动员选民投票，制约着政党组织对城市的国家机构的影响力
二、西方国家市政体制的类型
1、市议会制
市议会制的主要特征是市议会兼行议决权和行政权，市议会就是市政府。英国各城市普遍实行这种市政体制，加拿大多数城市(和德国巴登一符腾堡州中符腾堡地区的城市)也采用市议会制。
下面以英国为例，介绍市议会制的基本特征：
（l）由市民直接选举的市议员组成市议会。
（2）由市议员和名誉参议员选举他们中的一位为市议会议长，即市长。
市长只有一些礼仪性的职权，没有领导市政府工作的实权。市长的礼仪性职权包括主持市议会会议、主持城市的重要庆典活动、会见国内外重要宾客、授予荣誉市民称号、担任市议会改选的监选官、兼任城市的治安法官等。市长在市议会表决时，一般不投票，但在可否票数相等时，可以投决定性的一票。市长既没有市政府决策的决定权，也没有市政府行政管理的统一指挥权。
（3）市议会的委员会相当于市政府的工作部门，是市议会的执行机构。
它既行使一般的市议会委员会的职权，如审议议案、调查问题、召开听证会等，又行使市政府工作部门的行政决策权。
（4）市议会选举任免若干行政长官，聘任一些行政职员。
行政长官以及行政职员与委员会对口设置，与委员会一起构成市政府的工作部门，他们行使行政执行权。市议会的委员会主要由市议员组成，他们难以有精力处理城市管理的日常事务；而市政府工作部门的事务须由行政首长统一指挥，因此有必要设置行政长官和行政职员。行政长官对市议会负责，与委员会分工协作，个别市议员无权对行政长官和行政职员发号施令。行政长官有市秘书、司库、教育官、医官、卫生视察、测量员和消防主任等。
2、议会市长制
议会市长制的主要特征是市的议决机构和行政机构分设，但市议会在与市长的关系上处于优势地位。日本各城市都实行这种市政体制。美国部分小城市和少数大城市（如芝加哥、洛杉矾等）采用此制，称其为“弱市长制”。德国黑森州居民在三千以下的城市，也多用此制。
下面以日本为例，介绍议会市长制的基本特征：
（1）市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任市议员。
（2）市议会拥有不顾市长反对而通过预算、地方性法规和决议的权力。市议会通过这些文件后，如果市长有不同意见，可以要求复议，但在市议会以2／3重新通过后，市长必须接受。
（3）市议会拥有对市长任免市政府一部分工作部门首长的同意权。市政府工作部门的这些首长包括属于一般行政机关的首长如市长助理、出纳长等，属于特别行政机关的首长如监察委员等。
（4）市议会对市长和市政府的工作有建议权。
这些建议分为三类：对市议会有权议决的、属于城市自治权限内的事项，这方面的建议具有强制性，市长和市政府必须执行；对市长和市政府执行中央和上级的政府决定，这方面的建议具有参谋性，市长和市政府可以执行，也可以不执行；对应市长拥政府的要求提出建议，具有咨询性，市长和市政府可以听从，也可以不听从。
（5）市议会对市长和市政府的工作有调查权。
市议会行使这种调查权具有准司法性质，即市议会在调查中要求市长和市政府有关部门提供文件，或到场作证，市长和市政府有关人员必须服从，否则市议会可以向法院起诉，由法院作出罚款或判刑等决定。
（6）市议会拥有通过不信任的议案而要求市长辞职的权力。
市长在收到市议会的不信任案后，如果10天内不解散市议会，或解散后新选举的市议会再次通过不信任案，市长就得辞职。
（7）属于市政府工作部门序列的特别行政机关对市长和市议会双重负责。
特别行政机关包括教育委员会、人事委员会、公安委员会、固定资产评价审查委员会、选举管理委员会、监察委员会等。由于这些机关所管理的事务涉及市民的切身利益，或涉及财产，容易引起营私舞弊，有必要加强监督，所以实行双重负责的机制。它们的成员由市长提名，经市议会表决同意后，再由市长任免。特别行政机关有责任直接向市议会报告工作，并对市长保持相对的独立性。
3、市长议会制
市长议会制的主要特征是市的议决机构和行政机构分设，但市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国的城市和美国多数的大城市如纽约、底特律和波士顿等都实行这种市政体制，在美国，它被称为“强市长制”。德国的巴伐利亚州、巴登一符腾堡州的巴登地区等的城市也采用市长议会制。
法国的市长议会制有下列基本特征：
（1）市议会是立法机关，由市民普选产生，任期六年。省长、副省长、本地行政官员、警察、现役军人、市镇财务会计和市镇公用事业的承包人等，均不得担任市议员。市议会的权力主要是：批准市镇预算，负责税收，制定市政规划，保健卫生，文化教育，娱乐等事项。市议会会议由市长主持，辩论公开进行，决定由有效票的绝对多数作出。
（2）市议会选举一位市议员为市长，但不能罢免市长，而只能由中央的内政部长罢免。它适应了中央集权制的需要。
（3）市长兼任市议会议长。作为市议会议长，市长有权主持市议会会议、安排市议会的议程、召集市议会的特别会议等。
（4）市长具有下列双重身份：
其一，市长作为国家官员，代表国家，执行国家公务。
在行政方面，市长执行的国家公务主要有公布和执行国家制定的法律和法规，维持一般性治安秩序，修改选举名册，征兵，义务教育，人口普查，统计等工作。市长在执行这些公务时，受省长指挥。在司法方面，市长是司法警察官，有权发现犯罪，逮捕犯人；在没有公安局长时，市长在警察法庭中代替检察官。市长也是民事身份登记宫，签发结婚证书、出生和死亡证书。市长在执行这些公务时，受检察官的指挥。
其二，市长作为市政官员，执行市政公务，其职能有三种。
市长独立行使的职权。包括：市政的行政警察权，市长行使此种权力时，市议会不得干预；对公务员的任命、考核、处分、指挥权；保管市镇产权，但财产的处理必须有市议会的决定；代表市镇权；市长行使除行政警察权以外的权力时，受议会和省长的监督。
市长与市议会共同行使的职权。包括：市长准备市镇预算案和市议会的讨论案，但市议员有提案权；市长主持市议会的会议；市长执行市议会的议案，市长除法律授予的专有职务外，原则上只能执行市议会的决议。市长在执行市议会的决议时。受市议会的管制，市议会可以质询市长，但不能罢免市长。如不同意市长的政策，市议会可以连续提出反对市长的议案，迫使市长辞职；或者提请中央政府解散议会，由选民决定市长和市议会的争端。市长就市预算的执行。每年必须向市议会提出决算案，由市议会批准。
市议会委托行使的某些属于市议会的职权。包括：决定市镇财产的用途；借款权内使市镇的先买特权等。市长必须将委托执行情况向市议会报告，市议会随时可以撤回委托权。
（5）市长有某种独立的立法权。这种权力来源于法国各级政府首长所固有的警察权，即他们有职责维护本地的治安和秩序，为此有权制定行政规章，经上级政府首长批准后生效，具有法律效力。
（6）市长在执行市议会的决议方面有一定的自由裁量权。这种权力来源于市长的双重身份，即他一方面是市政府的首长，另一方面是中央政府的代表。市议会就城市自治权限的事项通过决议，只能作原则的规定，并委托市长负责制定详细的实施办法。市长在制定办法时，得斟酌市议会决议的条款是否同中央的法律和行政法规相抵触，如果有抵触，在实施办法中予以避免。市议会如果认为市长行使这种权力不当，可以向行政法院起诉。
美国的市长议会制比较典型，它有下列基本特征：
（1）市长和市议员分别由市民选举产生，市长和市政府工作部门的首长不得兼任市议员。
（2）市长有权独立任免市政府工作部门的首长，他们只对市长负责。
（3）市的财政预算权主要掌握在市长手中。市长和市政府的财政部门具有预算的起草权和执行权。市议会审议和通过预算，不能增加项目，只能减少项目或数额。
（4）市长有立法权。市议会审议并通过的地方性法规议案，多数由市长提出。对市议会已经通过的地方性法规，市长有权否决；但如果市议会以2／3多数重新通过，市长只能接受。
（5）在部分城市，市长有准司法权。市长有权赦免触犯城市的地方性法规的人。
（6）在部分大城市，从“强市长制”演化出一种“首席行政官强市长制”。由市长任命一位首席行政官，他根据市长的授权，领导市政府日常的行政管理工作，对市长负责。他的职责包括准备预算、安排一般人事、协调各部门的工作、监督较重要的行政事务、向市长提供专业技术的咨询意见等。在这种市政体制下，市长能够集中精力处理重要问题，如考虑大政方针、人事竞选连任、协调城市各种政治力量的关系等。
议会市长制（弱市长制）和市长议会制（强市长制）是美国最普遍、时间最长的一种体现分权制衡原则的市政体制。目前采用此制的约为美国城市总数的53．4％，并以大城市更普遍。
4、市委员会制
市委员会制的主要特征是市委员会既是市议会又是市政府，它兼行市的议决权和行政权。美国较多的中等城市和少数大城市如首都华盛顿一哥伦比亚特区都实行这种市政体制；它是美国体现议行合一而抛弃分权制衡原则，市立法权和行政权统一由一个委员会掌握的一种市政体制。
市委员会制有以下基本特征：
（1）由市民选举产生市委员，组成市委员会，委员会由三人、五人或七人组成，。市委员会集体对选民负责。
（2）市委员会产生后的第一次会议上，市委员们推选一位委员为主席，主持会议，即为市长。有些市委员会采用市委员轮流主持会议的做法，市长就由市委员轮流担任。市委员会表决时，市长与其他委员平等，即也只有一票表决权。市长只有一些礼仪性的职权，没有领导市委员会工作的实权。
（3）每个市委员兼任一个或几个工作部门的首长。这样，市员既是市议员，又是市政府工作部门的首长。作为工作部门的首长，每个市委员就本部门的工作对市委员会负责，并对本部门的工作有独立的指挥权。
（4）市委员会表决任免若干位较重要的行政长官，包括市秘书、市司库、市审计、市检察官和市学务委员会委员等，他们对市委员会负责。市委员有权任免自己任首长的工作部门的行政长官和职员。
5、市经理制
市经理制的主要特征是市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对市政府和城市实行专业化管理。美国一部分中等城市和多数小城市都实行这种市政体制，它是美国体现市政管理专业化、科学化原则，将企业管理方式移植于市政管理的一种市政体制，它是委员会的派生形式。目前采用此制的市，约占美国城市的37．3％。
市经理制有下列基本特征：
（l）市民选举的市议员组成市议会，市议会行使议决权。
（2）市议会公开招聘一位专业人士担任市经理，市经理对市议会负责，必须执行市议会通过的地方性法规和决议。作为市政府的行政首长，市经理拥有领导市政府工作所必需的全权，包括任免市政府各部门的负责人，各部门的负责人只对市经理负责；统一指挥和协调市政府各部门的工作；编制预算草案并负责执行；向市议会提交地方性法规和决议的议案等。个别市议员无权对市经理发号施令，也无权越过市经理干预市政府工作部门的具体事务。
（3）市议会议长兼市长，但市长只有一些礼仪性的职权，也无权干预市经理的工作。